中国军方宣布互联网为意识形态斗争的“新战场”

 

Photo: EPA

【求是：不会坐视敌对势力利用互联网“扳倒中国”】“治理网络乱象、抑制网络负能量，关系意识形态领域的斗争，关系国家改革发展稳定大局。全党全社会都应高度重视网络舆论斗争，坚决占领网上思想舆论阵地。我们不会坐视敌对势力利用互联网扳倒中国，更不怕别人说我们这个那个。”

让网络空间清朗起来

日前，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，这是完善我国信息网络管理法律法规的重要举措，是依法惩治网络犯罪、保护公民合法权益、维护社会秩序和国家利益的重要举措，是顺应民意之举！

　　当今时代是“互联网时代”。互联网的迅猛发展，带来了舆论生成方式和传播方式的革命性变化，重塑着社会舆论格局和传媒生态，并以惊人的深度和广度影响着社会生活的方方面面。

　　中国的互联网是世界上最热闹、最嘈杂、最舆论化的网络。网络作为舆论平台，确有积极、正面的作用。一是反映社情民意。党和政府可以通过网上各种信息和议论，了解社会情况、群众情绪和网民对公共事务的各种意见和建议。二是进行舆论监督。一些腐败案件最先在网络上曝光，一些政府官员的不当言行在网络上遭受猛烈批评，一些政策和举措在网络上接受网民评判，一些平时高高在上、作威作福、欺压百姓的官员在网络舆论的强大压力下威风扫地、狼狈不堪，各级干部则从中受到尊重民意、重视舆论监督的教育。三是参与公共事务。网民通过网络关注国家大事，议论国计民生，实现政治参与，培育公民意识。四是疏解不满情绪。任何社会都会有部分人群对现实不满，这种不满情绪需要有一个发泄的渠道，宣泄出去比压制它更有利于社会的稳定，不断的宣泄实际上起着疏解的作用，网络提供了这样一个宣泄渠道和疏解方式。

　　随着我国的发展进步，社会对思想舆论多样化的承受力已大大增强。让互联网有一个相对开放自由的舆论环境，作为对主流舆论阵地的一种补充，本该是有益的、建设性的。但网络谣言大行其道、网络侵权等乱象纷呈，严重损害了这种建设性。中国社科院《中国新媒体发展报告（2013）》以1000个微博热点舆情案例为对象研究显示，事件中出现谣言的比例超过1/3。

　　2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件，就是境外民族分裂势力通过互联网编造、传播虚假信息引起的。他们先是把外媒报道的伊拉克一名17岁少女因违反教规被族人用石块砸死的视频，说成是“维吾尔女孩在广东韶关被汉人殴打致死”，经互联网在我国境内传播，然后据此发表疯狂煽动民族仇恨的言论，最终酿成一起造成197人死亡、1803人受伤、大量财产损失的严重暴力犯罪事件。网络谣言对社会稳定和国家安全的危害由此可见。

　　有人把现在的网络与“文革”时期的“大字报”相比。经历过“文革”的人们都会记得“大字报”，颠倒黑白、栽赃诬陷、围攻谩骂、批倒批臭正是当年“大字报”的所作所为。而现在网络上搞“人肉搜索”、传播不实信息甚至造谣诽谤等损害他人名誉的现象，已经是司空见惯。“网络大字报”更有匿名发帖、群起炒作、传播快、覆盖广、让人百口莫辩的杀伤力。有人大代表、政协委员大声疾呼：“不要让‘大字报’在网络上死灰复燃！”

　　近年来，利用互联网进行不正当商业竞争的现象引人关注。此类行为，或是捏造虚假信息抹黑竞争对手，或是包装炒作自己的产品搞网络营销，甚至出现了受雇于商家或个人专司宣传造势以牟利的“网络水军”、“网络公关公司”，专做收费发帖或删帖的生意，“网络腐败”浮出水面。充斥网络的虚假商业宣传，扰乱市场经济秩序，损害消费者权益。

　　更有甚者，有些人利用网络空间的开放自由，大肆抹黑、攻击党和政府。网上充斥各种负面新闻和批评声音，政府做什么都不好、说什么都不对；负面的东西一条新闻可以炒几天，甚至翻来覆去炒，正面的事情或者不登或者一闪而过，转眼就烟消云散；越是反主流、反权威、反传统的声音越能赢得喝彩，理性、温和、正面的声音则常常遭到狂轰滥炸、排斥打压。而事实上，中共政府的工作表现在当今世界是广受赞誉的，连西方舆论也很难否认这一点。这是一个最大的真实，对政府的过度批评有违这个真实。

　　凡此种种，使网络空间变得污浊混乱。社会各界对网络乱象早已怨声鼎沸，依法治理是民心所向！

　　必须指出，网络乱象与一些微博大V脱不了干系。微博的传播机理有一个非常显著的特点，就是在分散传播权利的同时，也在加剧传播的集权化，粉丝数和转发数决定微博的影响力。理论上，微博用户人人享有发言权、传播权，但实际上这种权利是极不平等的。拥有众多粉丝的大V，其微博的传播呈原子裂变方式扩散，一传十、十传百、百传千千万，可以在最短时间内形成集群传播效应。微博粉丝还有着很强的“马太效应”，粉丝数越多的微博用户，粉丝增长速度也越快。而一个独立用户的微博作品，如果没有粉丝参与转发，就如一滴水落入大海，瞬间消失得无影无踪。网络大V如果成了“网络大谣”，其危害可想而知。

　　网络乱象更大的责任应由网站特别是主要门户网站承担。商业门户网站奉行“流量为王”的经营理念，一些网站靠不同于官方话语和态度的新闻信息来增加网站流量，突出网站的媒体功能，导致商业门户网站实际上成了资讯门户网站。其实，网络商务和为网民提供各种实用信息服务才是商业门户网站的正业，过度开发媒体功能是资源错配。比起英文网站，网上中文实用信息的建设是很薄弱的，人们需要的很多实用信息网上搜不到或信息质量不高，依托高质量的实用信息服务来增加流量应该大有用武之地，淘宝网等电子商务网站的巨大成功也提供了范例。我们希望商业网站走好，但要走正路。网络的媒体价值、舆论功能，更多还要靠专门的新闻网站。

　　习近平总书记在全国宣传思想工作会议上的重要讲话中指出：“我们正在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，面临的挑战和困难前所未有，必须坚持巩固壮大主流思想舆论，弘扬主旋律，传播正能量，激发全社会团结奋进的强大力量。”治理网络乱象、抑制网络负能量，让网络空间清朗起来、让网络正能量充沛起来，关系意识形态领域的斗争，关系巩固壮大主流思想舆论，关系国家改革发展稳定的大局，是一件必须办好的大事。网络不是法外之地。我国涉及互联网管理的法律、法规、司法解释以及规范性文件有40多个，存在的问题是有法不依、执法不严。针对网络发展的新情况，也有必要进一步加强网络立法，完善法律法规，让依法管网成为常态。全党全社会都应高度重视网络舆论斗争，坚决占领网上思想舆论阵地。我们不会坐视敌对势力利用互联网“扳倒中国”，更不怕别人说我们这个那个。说到底，网上负面言论少一些，网络空间清朗起来，对我国社会发展、社会稳定、人民安居乐业只有好处没有坏处。

【北京日报：不给普世价值留空间】意识形态领域斗争要敢于亮剑。在事关意识形态领域政治原则和大是大非问题上，我们必须掌握主动权、打好主动仗。尤其是对一些人极力宣扬的所谓普世价值、宪政民主、新闻自由等，任何时候、任何渠道都不能为之提供空间和方便，该管的要管起来。　

北京日报：意识形态领域斗争要敢于亮剑

2013-09-02

习近平总书记在全国宣传思想工作会议讲话中强调，意识形态工作是党的一项极端重要的工作，一定要胸怀大局、把握大势、着眼大事，找准工作切入点和着力点，做到因势而谋、应势而动、顺势而为。当前，认清大局、大势、大事，特别是要对意识形态领域斗争始终头脑清醒、立场坚定、态度鲜明、应对有力，无疑具有重要现实意义。

认清意识形态领域的整体现状和突出问题，有必要放到国内外发展的大环境中去审视。从国际上看，世界政治经济秩序正在大变革大调整，思想文化领域交流交融频繁、斗争深刻复杂，尤其是西方把中国崛起视为对其价值观和制度模式的挑战，加紧通过互联网等各种渠道进行渗透分化。从国内看，随着经济社会深刻变革和对外开放不断扩大，各种问题和矛盾叠加凸显，价值观念多元多样多变，一些人理想信念动摇、思想道德滑坡，拜金享乐主义、极端个人主义等腐化落后的东西滋长泛滥，还有一些人醉心于制造传播错误观点，核心价值观、党史国史、四项基本原则、改革开放等都被拿来混淆、质疑甚至否定。综合而言，意识形态领域的斗争和较量是长期的、复杂的，也是严峻的、紧迫的，一刻也不能放松和削弱。

当前，我们正在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，意识形态领域斗争就是一个十分重要的方面。我们要巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础，缺乏阵地意识、斗争意识不行，含糊摇摆也不行，陷入“本领恐慌”更不行。如果意识形态工作这一手不抓、不硬、不强，如果意识形态领域斗争抓而不紧、抓而不实、抓而不常，最后必然会出大问题，就要犯无可挽回的历史性错误。当年苏联亡党亡国、东欧剧变，这几年中东、北非国家动荡战乱、政权更迭，都足以让我们深思。

要斗争，就要不怕鬼、不信邪，就要敢抓敢管、敢于亮剑。面对“西强我弱”的国际舆论格局和西方咄咄逼人的态势，尤其是西方动辄对我国政治体制、经济形势、社会问题、文化传统等方面的恶意“唱衰”、攻击污蔑、造谣抹黑，我们不能客气，不能指望人家来做平衡，而要力争有理说得出、说了传得开，增强在国际上的话语权。面对国内意识形态领域的复杂局面，我们要进行区分，针对认识模糊、思想方法问题、政治立场问题等不同情况，深入细致地做工作。

在事关意识形态领域政治原则和大是大非问题上，我们必须增强主动性、掌握主动权、打好主动仗。尤其是对一些人极力宣扬的所谓“普世价值”、“宪政民主”、“新闻自由”等论调，对那些恶意攻击党的领导、攻击社会主义制度、歪曲党史国史、造谣生事的言论，任何时候、任何渠道都不能为之提供空间和方便，该管的要管起来，违法的要依法查处。只要我们着眼于团结和争取大多数，有理有利有节开展意识形态斗争，就一定能帮助干部群众划清是非界限、澄清模糊认识，从而凝聚起最大共识。

互联网已经成为今天意识形态斗争的主战场。西方反华势力妄图以这个“最大变量”来“扳倒中国”，我们在这个战场上能否顶得住、打得赢，直接关系我国意识形态安全和政权安全。这个阵地，我们不去占领，人家就会去占领。现在看来，必须要把网上斗争作为意识形态领域斗争的重中之重和当务之急，高度重视起来，抓紧干起来，讲究战略战术，坚持下去，久久为功。说到底，网上乱象少一些，网络空间清朗起来，对我国社会发展稳定、人民安居乐业只有好处没有坏处。

意识形态领域斗争看不见硝烟，但同样你死我活。在这个战场上没有开明绅士，妥协换不来和谐合作，斗争才能生存发展。面对当前意识形态领域的复杂形势，我们决不能置之不理、鸦雀无声，决不能含糊其辞、退避三舍。那种态度暧昧、明哲保身的想法是不可取的，那些迷失自我、同流合污的做法就更要受到惩戒。敢于斗争，敢于亮剑，才是我们当前势在必行的选择！

7月19日，本刊编辑部召开落实八二宪法座谈会。                             徐庆全摄

 　　编者按：“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中说，“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”

今年7月19日，本刊编辑部召开小型座谈会，就如何落实宪法进行座谈。参加座谈会的有郭道晖、李步云、张千帆、展江、蒋劲松、李炜光、丁锡奎、秋风、张维迎、蔡霞等专家学者，以及本刊编辑部工作人员。下面是部分学者的发言节录。话题主要涉及宪法落实的必要性和阶段性问题，以及法治、民主、公民权利和人权保障、财政预算和私人财产保护等宪法条款的落实问题。

参加落实八二宪法座谈会的学者上排（从左到右）：李步云、郭道晖、蒋劲松、蔡霞、张维迎；下排（从左到右）：李炜光、展江、丁锡奎、张千帆、秋风。　　　　　　　　徐庆全摄

 

落实宪法贵在一个“诚”字

杜导正

（本刊社长）

编辑部商量开这样一个会，讨论如何把我们的宪法（也就是八二宪法）落到实处，我先讲几条，作为开场白。

第一，现在社会上讨论宪法和宪政很热闹，大家这样关心国家大事，90年代以来是少见的。关于宪政的讨论，意见针锋相对，网络上还挺激烈的。有人说，这场讨论可能是又一场大争论。我说，争论是好事。党和政府看来也采取了容忍的态度，这本身就是一个进步。

第二，《炎黄春秋》编辑部也议论过几次，重点是议论八二宪法的合法性、合理性和实践性。合法性不成问题，大家都认可。合理性社会上也没什么大分歧，认为八二宪法是比较合理的一部好宪法。我们特别看重八二宪法的实践。

第三，去年12月纪念八二宪法公布施行30周年大会上，新任的总书记习近平郑重地说：“捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”又说：“宪法的生命在于实施”。这些话讲得很好，反映也好。编辑部议论时一致认为前一句话是承诺，后一句话是号召。我们认为这后一句话，是中国政治现实中的要害。这些年的现实是，宪法讲得不算少。大家建言很多，但实行的不够，很不够。有些人对宪法还是习惯于“以虚务虚”，我们怎么办？我们要“以实务实”，努力推动党和政府带领老百姓，以“国家尊重和保障人权”为基点，把八二宪法一条一条地落实，一步一步地改进。如果真正把八二宪法落到实处，中国各个方面会有大的进步。

第四，如何“以实务实”，把宪法落到实处？我看要把希望主要寄托在民间力量上。落实宪法的最大获益者是人民，受抑制的主要是权力在握的执政者，习近平总书记说的“要把权力关进笼子里”，也是这个意思。三十多年改革开放的光荣历史就是这样。如平反冤假错案，如包产到户，都是下层先干起来，上层响应推广开来的。中国现在要落实宪法，也必须更加尊重民意，保护民意，顺应民意。要自上而下，自下而上，但必须以自下而上为主。

第五，上面这几条说法最后归结为一个“诚”字。“诚实”一词，“诚”在“实”的前边。要实，就必须真诚。尤其执政当局，说什么很重要，但更重要的是行动，一打宣言不如一个行动。邓胡赵年代中国那么生机勃勃，为什么？中央最近反贪腐看来动了真格，在民间又燃起一缕希望。为什么？我们愿和大家在中央领导下一起把八二宪法逐条实行起来。

宪法的形成和落实有阶段性

吴　思

（本刊总编辑）

我代表编辑部谈四点想法。

第一，讨论会的初衷。今年我们杂志的新年献词是《宪法是政治体制改革的共识》。我们判断，无论是左、中、右，在落实八二宪法问题上争论不大，因此，落实八二宪法可以作为政治体制改革的出发点。

这个观点的更大的背景是，过去十几年，关于举什么旗、走什么路发生了多次争论。大家都知道，中共中央高举有中国特色社会主义的旗，走有中国特色社会主义的路。这是意识形态的主流。但社会上也有其他主张，比如“举民主社会主义的旗，走民主社会主义的路”，还有“举新民主主义的旗，走新民主主义的路”。“主义”问题非常宏大，各种定义就多得一塌糊涂。但是，八二宪法这面旗帜不容易引起争议，宪法的内容全面而清晰。即使出现争议，也很容易在行宪和修宪的技术层面上解决争议，达成共识。

顺着这个思路说下来，前一段时间发生的关于宪政姓社姓资的争论，又退到了“主义”之争的层面，从具体退到抽象，从简单退到复杂，从共识退到争议。不过，在争论中我们也看到，即使是反宪政的人也不反对落实八二宪法，这点共识依然存在。我们想沿着共识比较多的思路进一步前进。

第二，关于八二宪法本身，我们的基本看法是，作为历史发展的产物，八二宪法基本反映和照顾了当前中国社会的各种利益和各种主张。中国社会处于变化之中，八二宪法顺应了这种变化、反映了这种变化，具有与时俱进的合理性。八二宪法之前有五四宪法、七五宪法、七八宪法。八二宪法总结了文革教训，比七五宪法和七八宪法大有进步。此后，在1988年、1993年、1999年、2004年，八二宪法又有四次修订，总结和吸取了改革开放的成功经验，以及当今世界在市场经济、人权和法治等方面的成功经验。社会发展有阶段性，宪法的修改、修订就体现了这种阶段性。将来，到了新的历史阶段，八二宪法肯定会再有修订，可能修订得更好。但仅仅就现实而言，现在已经有的这些进步若能落到实处，成为我们社会生活的基本制度安排，我们这个社会还会大进一步。

第三，在落实八二宪法方面，也有阶段性，要一步一步走，不可能所有条款一步到位。有一种主张说，应该先从法治入手，用几年的时间重点健全法治，民主随后。先走哪步，后走哪步，既要从现实出发，也要参考其他国家的经验。因此，各方面专家的意见是很重要的。

第四，在落实八二宪法的过程中，仅仅依靠党政部门的力量肯定是不够的，无论是在智慧方面还是动力方面，民间的力量、中华人民共和国公民的力量，都具有决定性的作用。我们这个会的意见就属于公民方面的意见。

法治要有几个大的突破

李步云

（中国社会科学院荣誉学部委员）

国内国外公认，可以用法治来推动民主和人权。任何人都不能反法治，但民主比较难。可以用法治和人权来促进民主，民主是最难的。

法治的突破口有两个：一个是司法独立。今年我写了一篇文章，《为司法独立正名》。我说反对司法独立是错误的，反对党的传统，反对了国际承诺，不符合辩证法，讲了四条理由，其中包括我举的例子——1982年修宪，叶剑英的讲话稿，给党中央定调的讲话稿，就有司法独立。审判“四人帮”的总结，是我参与起草的，司法民主、司法独立、实事求是、人道主义、法律平等，五条原则里有司法独立。解放区的司法文件也有司法独立。国际人权、《北京宣言》还有司法独立。因此，反对司法独立没有任何依据。

在现行制度下我们也有机遇。十八大以后两个月，中央政法委开了政法电视电话会议。某次开会我问中央政法委书记：“你是否在政法电视电话会议上讲了一个观点？”他说：“什么观点？”我说：“今后政法委不再干预司法机关办案？”书记说：“讲了，离开稿子讲了，但中央一级重大的国防、外交个别案子可以上来，省以下的基本不管。”还有取消劳教，说“过去是公安部门反对取消劳教，我是公安部长不好说话，现在我不是部长了，就要提出劳动教养制度改革”。

司法制度里有两个问题影响了我们国家的司法独立：一个是政法委批案，一个是涉法涉诉信访要改革。涉法涉诉信访是违宪的。法院做了判决后，信访机关说三道四有什么权力？有什么资格？也不科学，听一面之词，没有经过自己的审判不能说这个案子是对是错。还有一个是地方保护主义。

再有一个突破口是修改现行宪法第126条。不能说现在这个说法不对，要看怎么修改。宪法第126条说：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”我说应该改成“不受任何机关干涉”。“干涉”是一个贬义词。党要领导，人大要监督，这不科学。人大可以干涉，党可以干涉，这怎么行？但就是不改，怕影响“党的领导”。好几次我当着吴邦国委员长的面提过，以后还要提。

所以有三个问题要有大的突破：信访、党委批案、政法委的作用问题；防止地方保护主义的干预；还有宪法第126条。

人大改革我提出过12个改革建议，里面大有文章可做，对民主法治建设必须要利用这一条：人大是最高国家权力机关。最高国家权力机关要落实，包括选举问题、常委专职化问题、人大代表的素质问题。我经常举数学家陈景润的例子：他说，我在人大开会，人大代表发言我看书，党叫我举手就举手，党叫我画圈就画圈。我说，要这样的代表干什么？我到处讲这个例子。

关于违宪审查，中国法学会给中央提了十几个建议，其中三条是关键：一个是违宪审查，一个是要修改宪法第126条，一个是要讲宪政。这个报告送到了中央政法委，孟建柱批了，转发给人大研究。

建立违宪审查制度，国内学术界大多认同成立宪法委员会的方案。和西方有点不同的是，对党的文件可以不宣布违宪，而是提出改革方案转交给党中央。我曾经当着彭冲的面讲过，“中央领导能够把违宪审查实质建立起来，你们功德无量”。

树立宪法权威必须追究违宪行为

郭道晖

（最高人民检察院专家咨询委员会委员）

宪法的生命与权威，关键在实施。而能否实施的标志在于对违宪行为能否严加追究。这在现行宪法上已有原则规定，但只是一纸空文，原因在于没有建立可行的违宪审查制度。

对于违宪审查，世界各国主要有三种模式：一是美国模式，将司法权和司宪权合一，通过普通法院作违宪审查；二是德国模式，将违宪审查权和司法权分开，对违宪诉讼有专门的宪法法院；三是希腊模式，是将司宪权、司法权合一，宪法法院、最高法院、行政法院中任何一个法院都可以审查违宪问题。

就目前中国可行的模式来说，一种主张是让最高法院来承担违宪审查的职能。但法院没有权威，也不独立，不可能承担这一个职权。另一种方案是在全国人大和人大常委会之下，建立一个宪法委员会，由它来受理宪法诉讼，解决违宪审查问题。这也有矛盾：这个委员会附属于人大，它审查人大自己通过的法律是否违宪，就等于自己作自己的法官，这和法理违背。违宪审查机构应该高于制订机关。所以这也不太可行。

我认为还有一个方案：可以考虑由全国政协来承担违宪审查。

据悉，早在1956年底，国家主席刘少奇在一次国务会议上就曾主张在中国实行上、下议院的两院制。中共中央统战部部长李维汉还特地向民盟中央副主席章伯钧转达了刘少奇的这一主张，并希望通过章伯钧以民主党派身份和自己的名义，在统战部召开的座谈会上提出来。章照办了。1956年12月统战部向中央提交了《关于加强政协地方委员会工作的意见》，中共中央12月24日在对此“意见”的批示中，对章伯钧的建议给予了回应，指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用。”

1982年修订宪法时，我正在全国人大法制委员会办公室工作，与闻其事，听到传达中央对修宪的意见中，提到胡乔木（当时是修订宪法的主持人之一）提出了设两院制（人大和政协）的构想，旨在强化对人大自身的制约，并提升政协的权威和权力地位。但当时此议被邓小平否定，主要理由是多一个议会多一份牵扯，影响效率，执政党也不好统一领导；再则中国不像欧美，有两院制的政治文化传统，因此不合国情，何必另生枝节。——说两院制导致效率低，实际上理由并不成立，因为权力缺少制约，出了大祸——比如大饥荒、文革，效率更低或只是负效率。八二宪法虽没有搞两院制，但连胡乔木都主张搞两院制，可见两院制并不是一个绝对的禁区。当然，也不是让政协一步到位成为一个上议院，而是可以逐步推进。

首先，要赋予它一些程序性的权力，比如赋予政协向人大的提案权或者提出违宪审查的议案。现行宪法确认全国人大常委会、国务院、高法、高检、中央军委五个国家机构有对全国人大的提案权。而政协作为我国基本政治制度和国家机构的重要组成部分，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，却不享有对人大的提案权，这是有悖宪政逻辑的。所以我建议在适当时候，通过宪法修正案，将政协的参政议政和监督权力，上升为“准权力”或程序性的权力，即享有对人大的提案权，使经政协正式通过的对国是的集体主张和批评建议能作为议案，法定地必须列入人大议程，予以审议。这样就可以对国家权力（人大立法权）和政府行政权有一定的约束力。

其次，赋予政协有质询权。在政协会议期间，可仿照人大，可以提出对政府或其所属各政府部门、法院、检察院的质询案，受质询的机关必须负责答复。这是使政协的监督权（权利）准权力化、并“提高实效”的一项举措。当然，也可能遭遇部门保护主义者的窒碍。但若确立为法律制度，似不难施行。

最后，赋予政协有违宪审查权。我国人大制度是权力集中制，一切国家权力归全国人大，其他国家机构的权力都是由人大授予，对人大负责。这种体制有其高效的优越性，但人大自身在国家制度范围内却没有或不受任何其他权力的制约或监督。如果全国人大及其常委会的决定、特别是立法，出现违反宪法的基本原则、侵犯人权和公民基本权利的情况，就很难及时纠正（如上世纪50年代全国人大批准国务院的劳教法规就是一个恶法；80年代全国人大常委会通过的关于“严打”的两个“决定”中，就有侵犯、克扣被告上诉权和辩护权和违反“不溯及既往”原则）。

如果让全国政协作为违宪审查机构，按现今政协成员的构成质量（是各界知识精英荟萃之地）和它在国家权力上的超脱地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。由于政协和各民主党派也是受共产党领导的，因而毋需担心它会借此挑战共产党的执政地位（当然如何领导，有待改革）。窃以为这不失为一个新的改革思路。实现这一步已使政协带有“上议院”的职能，当然如何具体规范，有待细加推敲。目前可以考虑政协有建议人大进行违宪审查的提案权，这可作为改革的切入点。

赋予政协这三项权力，逐步推进，最后做到违宪审查。但我觉得要真正搞违宪审查，还是得务虚，务什么虚？——打破阻碍实行宪政民主的旧观念和旧思维。这个问题不解决，要搞违宪审查很难。违宪审查在法学界提了很多年，没有任何实践的结果。《立法法》也提出，公民、社会组织可以就某些行政法规或者红头文件要求进行违宪审查，但实际没有正式受理施行过。宪法本身也有规定，全国人大常委会可以撤销不适当的行政法规，但从来没有撤销过。如果有问题，也是口头上通通气，不愿意公开按法律程序办，这有很多思想障碍。

现在正在进行“整风”，以“群众路线教育”为核心。从法治视角上考虑，我认为，在当代，整风重在治吏，“群众路线教育”的核心应当重在领导干部树立宪政意识、公民意识、公仆意识。所谓“照镜子，正衣冠”，应当要求干部以宪法为镜子，对着现行宪法中有利于治国治党、制约权力和保障公民权利的规定，一条条对照检查是否施行了，照办了，违反了是否受到追究了？还应当以史为鉴，反思、总结历史教训，这需要清理以下几种带有封建专制性的旧观念旧制度：

第一，清除“臣民”群众观，树立宪政公民观。“群”字，据《辞源》解释，是指禽兽成群（“兽三为群，人三为众”），繁体字写为“　”，君在上，羊在下。那就意味着，群众是君主统治下的羊群（即所谓“牧羊——牧民”）。可是，现今的群众不再是群氓，不是臣民、子民、顺民，更不是“刁民”，而是有宪法地位和强烈权利意识的公民，他们是宪法和宪政的主体，执政者的权力是公民、人民赋予的。公民是享有宪法权利的人，是选举人、监督人，讲尊重公民，就必须摆正同公民的平等地位，尊重和依法保障他们的权利。所以，我认为，对干部进行群众路线教育，核心是进行公民教育、宪政教育，树立公民意识、宪政意识。

第二、克服国家至上的宪法观，树立社会至上、人民至上的宪政观。长期以来，党的领导人和法学界在界定宪法的性质和任务时，都认为宪法是“治国安邦的总章程”。宪法固然有此功能，但这一命题，却把宪法主体只限于政府和执政党，他们是治国的唯一主体。这就导致宪法变成只是执政党治国的工具，而不是限制政府权力和保障公民权利的约法。宪法不只是国家的根本大法，更是社会的大法——社会约束国家的契约。宪法的主体是人民、或全体公民，不是执政党和政府，后者倒是受宪法制约的客体，而且往往是主要的违宪主体。

第三、转变把国家当“党产”的国家观，树立“权为民所赋”的新权力观。早在1941年，邓小平就批判过“以党治国”、“党权高于一切”，认为它们是国民党在我们共产党内的流毒。实际上这种思想上和体制上的流毒至今也没有完全清除。八二宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，第七、八、九、十、十一条分别规定国营经济与城乡集体经济、自然资源与土地、个体经济和私人财产等也都归全民或相关集体与公民所有；第二十九条还规定中华人民共和国的武装力量属于人民；宪法第二章则确认了公民享有各种权利与自由。这些都囊括了国家和社会的物质与精神资源，都属于人民和公民所有。但是，人民群众是不是真能享有和掌握一切权利与权力？实际上，在我们夺取政权之后不久（50－60年代）有些领导干部就有这样的思想：我打的天下，我就可以拥有一切、调动一切，国家等于是共产党干革命取得胜利的“战利品”，是执政党的“党产”，是我党的集体财产，可以由我们任意支配。因此，必须从体制上解决：国家的一切精神文化与物质资源归人民，而不是归执政党。改变“坐天下、得天下”、拥有天下、领导一切、支配一切的旧思维、旧制度。

第四、转变“非我即敌”的专政观，树立宪政党的执政观。毛泽东在“人民民主专政”论的基础上提出的“两类矛盾论”，本来是要把“正确处理人民内部矛盾作为社会主义国家政治生活的主题”。在实践上却放在“以阶级斗争为纲”的基点上去划分敌我两类矛盾，以致不断地在人民中甚至在党内去划界线、挖“敌人”，造成历史上的大劫难。社会矛盾是多样复杂的，事实上，社会生活中有些矛盾既非敌对性质，也不好归入人民范畴，其间有很大的灰色地带。一些民事纠纷、思想言论争议，乃至犯罪行为就不能简单地归属于敌我两类。在和平发展时期，政治上敌我这二元的对立，已不能完全覆盖当今社会利益多元化、矛盾多元化发展的局面。如果把社会矛盾仅归结为政治上这两类，非此即彼，就容易导致简单化、扩大化。现今官民矛盾十分尖锐，遇到发生群体性对抗性事件，一些干部就归咎于“国内外敌对势力的挑动”，严加打压，结果引起更大的事端和祸害。当今法治的理念要扬弃非我即敌的“两类矛盾”的简单化僵化思维，把注意力集中到调整利益群体多元化发展的大趋势上。近年中央高层领导人提出的“权为民所赋”、“权为民所用”、“把权力关进制度的笼子里”，以及“还权于民”等理念，是应对人民群众日益增长的权利要求、化解社会矛盾的正确路径。如何避免停留在“口号治国”，将这一新权力观真正落实为还权与维权的实践，是当前政治与社会改革的重要课题。

推进民主重在完善人大制度

蒋劲松

（中央财经大学法学院教授）

我们国家的民主制度有自己的特点，主干道是人大制度。近些年出现了参与制实践。所以我们国家宪法要落实，实施宪法的民主规范，主干道还是人大制度，重点可以从以下几个问题着手：

一，理顺党委和人大的关系，理顺党的领导权和人大的国家权力关系。

八二宪法有一个非常确定的价值观，体现在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》里面的一个重要论断：要把各级人大及其常委会建设成为有权威的人民权力机关。最有时代特色的语言是“有权威的”。文革的教训告诉我们，如果没有理顺领导权和国家权力的关系，没有理顺党委和人大的关系，人大有国家权力没法行使，就谈不上有权威。这个命题，30年来有一个探索的过程。在80年代是非常积极地要贯彻“有权威”的要求，也采取了积极的举措。后面一些年，势头延续了很长时间，但其间也有中断，有时以党的行政命令式的领导实施党的领导，朝着这个方向走。若这样走，人大就不可能有权威，有可能回到以前的老路上去。这是我们要警醒的。党的领导要坚持，不过1982年前后对“党的领导”具有划时代的贡献是两句话：“党的领导”一要坚持，二要改善，而且重点在于“改善”。不改善而坚持是一种危险的做法，会导致严重的弊端，其直接后果是人大丧失权威。这是人民如何通过人大制政体推行民主必须理顺的第一个关系。

二，确立求选权。

人大制的起点是选举。我们的选举，对比其他国家的宪法规定和实践，理论上应该思考这样一个问题：选举是哪几个主体在活动？我们国家的选举只有两个主体，一个是选民，一个是提名人。我认为还应看到第三个主体，这是选举法理念、选举法法条所缺乏的认识，即公民有权利主动运用自己的被选举权，请求他人选举自己为人大代表，简单说就是“求选权”。公民运用“求选权”成为第三个主体。这是我们谈人大选举制度、理念和实践时所缺乏的一个观念。我们要慢慢采用这种“求选权”概念。此概念树立后，可从根本上解决选举上很多不正常的现象。这个问题处理好，有助于落实宪法的相关制度，推进民主。

三，理顺人大与人大常委会的关系。

人民通过人大及其常委会行使国家权力。但人大由于体制上的诸多不便，不能经常行使国家权力，而只能通过人大常委会经常行使之。人大常委会与人大的关系顺不顺，很大程度上关系到人民意志的发挥。我发现一个重要问题：1982年修宪时领导是非常清楚的，修宪过程中有一种强烈主张，把人大很多权力移交给人大常委会，通过此做法强化整个人大行使国家权力的能力。因为人大不具备这个能力，所以通过把人大的权力移交给常委会的办法，强化国家权力机关行使国家权力的能力。但当时讨论宪法修改草案时，有人提出一种担忧：如果把本该属于人大的权力移交人大常委会，再加上缺乏必要的防范措施，是否会导致人大常委会反过来凌驾于人大之上？人大常委会是代表人大行使国家权力。如果它凌驾于人大之上，不符合当时修宪设计的目标。在我观察的这些年，恰恰出现了这种问题，即人大与人大常委会的关系有点颠倒。按说人大常委会对人大负责，受人大监督。但人大是如何监督人大常委会的？我们看到的是每年一次表扬。人大对人大常委会工作报告只有表扬，以前即使表扬，也没有用到“十分满意”、“高度满意”、“极其满意”，好像人大常委会的工作没有缺点错误，不需要人大批评了。如果人大对人大常委会只能表扬的话，宪法规定的人大常委会受人大监督如何落实？人大如果监督不了人大常委会，人民意志如何通过这个链条约束人大常委会的工作？对此我有担心，这也是大家应该思考的问题。其中有很多需要考虑的小要点，比如人大开会时的主席团设置、成员的配置、权力，主要是通过这些技术细节制约着人大去监督人大常委会。八二宪法是很好的宪法，但八二宪法关于政体部分有很多漏洞，很多该由宪法规定的事，宪法没有规定，留下了很多漏洞，需要进一步修补、完善。

四，人大很多职权应该更好地履行。

按当年胡乔木的解释，人大常委会应该像经常开会的国会那样行使权力。如果是这样，人大常委会应该把宪法赋予的那一系列权力扎扎实实地行使好，才不辜负八二宪法对它的重大期待。拿这个标准去衡量，人大常委会有失职的地方。一个非常明确的例子是预算。

在如何制定国家和地方的预算方面，目前我们的相关法律没有赋予人大常委会必要的职责。整个预算制定过程是：预算草案在人代会开会一个月前左右，提交给人大的财经委，财经委做初步审查后，返回政府方面做必要的修改和完善，然后在人代会开会期间提交给人代会，人代会审议和表决。在人代会之前、财经委之后，或者与财经委初步审查并列的同时，应该有一个常委会对预算草案的全方位的充分审议过程。就像由全国人大制定的基本法律一样，没有哪一项是不经过全国人大常委会先审的，到全国人大之前，经过全国人大常委会几次完善，然后再交给全国人大，全国人大在短短的几天内做一个表决。法律应该这么做，预算也应该这么做，但目前没有这么做，所以目前预算制定有很多不如意的地方。比较合适的修改应该是这样：在人代会之前，常委会应该对预算草案做从容的、全盘的审议，拿出初步意见，这是一个经常开会的国会必须行使好的一个基本职权，但从宪法等法律到实践都忽视了这个问题，不利于人民通过人大行使国家权力。

五，接下来谈谈参与制。

八二宪法有一个划时代的贡献，即突破了1954年宪法关于人民在如何当家做主的途径和形式上的规定。五四宪法规定人民只能通过人大行使权力，八二宪法做了重大修正，意义重大，规定人民通过各种途径和形式管理国家事务。当年肖蔚云教授在《论宪法》里对八二宪法的这个新规定解释来解释去，基本意思是，“各种途径和形式”不包括人大，可以通过工青妇，但不通过人大。这些年一些地方对此做了探索，解答八二宪法说的“人民通过各种途径和形式”在现实中究竟是哪些途径和形式。这些在地方摸索出来的经验，还需要与其他国家的宪法实践比较，才能做出更好的结论。

从实践来看，我国人民管理国事的途径其实只有一种，即通过人大制政体。但形式却有许多。一是公民亲口告诉人大，我对人大的立法、对人大的选任、对人大的决定、对人大的监督有哪些建议、主张等，当面告诉人大，然后由人大适当地、适度地吸纳到立法、决定和监督中去，这是我们国家到目前为止很多地方探索到的人民直接管理国家事务的主要形式。二是人民可以直接参与行政机关的行政决策过程。三是参与审判机关的审判过程。对这些形式需要做的是理论上和法律上的确认、提升。我建议作相关的法律确认，使宪法、组织法等相关法律确认这种途径和这些形式，以此推进人民管理国家事务的进程。

人大代表制度要改进

蔡　霞

（中共中央党校教授）

落实宪法，需要完善人民代表大会制度，为此，现行人大代表制度需要改进，比如：

第一，人大代表现在的人数问题、结构问题、身份认同问题，这三个问题需要高度关注。

人数问题——目前2000多名代表能不能真的讨论问题？每年全国人大会议最长不超过15天，基本上是每个报告至多安排两、三个半天进行讨论，2000多名代表在极为有限的时间里真正审查、讨论透彻其中的任何一个报告，都难以做到。因此，这样的审议讨论只能是走过场、粗线条，往往是政治宣传类的，最终使人大代表的审议讨论有其名而难副实。

结构问题——现在人大代表70%以上是官员代表。十八大报告讲要改变人大代表的结构问题，但其提法值得思考。目前的人大代表中官员代表肯定要减少，但十八大报告讲的是要增加工人、农民、知识分子的代表，尤其是增加基层一线的工人、农民代表。结构的改变绝不能这样去做。为什么说“绝不能”？一是中国社会结构发生了深刻变化，已经不再是简单的工人阶级、农民阶级，知识分子阶层，而是社会多个阶层的形成，所以不能以原来的中国社会结构语言概括来讲人大代表从哪里来、怎么产生或怎么去改变结构，而是社会各阶层代表要在人大有所体现。这是其一。

其二，现在基层一线的工人、农民能不能当代表，不取决于他是不是劳动模范，而应该取决于选民对他的信任以及他的能力、素质。李步云老师讲到陈景润当人大代表时人家开会他看书。现在有一个代表一辈子当代表，就会讲“谢谢”、“赞成”、“同意”。人大代表是作为社会公众的代表来参与或决定国家大事的，相当于国外的议会议员。由传达民意并且参与国家最高决策的职责所要求，全国人大代表要具备相当高的知识素养、政治经验和政策水平，没有议政能力、政治知识和参政能力，就无法做到这一点。

申纪兰，从1954年至今，已连任十二届全国人大代表，现年84岁，2013年“两会”被称为最年长代表。“名言”（网民整理）包括：1.我非常拥护共产党，当代表就是要听党的话，我从来没有投过反对票；2.我有个想法，网（互联网）也应该有人管，不是谁想弄就能弄，就跟人民日报一样；3.这个网，你谁想上就能上？还是要组织批准呢？4.我们是民主选举，我不跟选民交流！

身份认同问题——为什么要讲身份认同？按道理人大代表是中国公民，可现在的情况是，有一些人大代表已经变成别的国家的公民，却在我国当人大代表，请问他们代表谁？谁选的？这是一个大问题。要把人大代表的国籍重新认定一下。如果持有公开的或者隐性的别国国籍身份的护照，都应清出去，不能成为中国人大的代表了。包括官员，官员手上隐性拿着国外的护照也要清理一下。

第二，人大代表如何履行职责的问题。

首先是，闭会期间人大代表如何履行职责？前几年于建嵘老师曾做过四川一个县的人大专职代表试点。当时主要考虑的是，现在许多地方选民不认识人大代表，选出的人大代表也不联系选民，因此，人大代表不能选举完了就算了，必须要履行职责。这是一点。另外一点是有的人大代表不向选民负责，这就要关注他在闭会期间如何履行职责。当时想，在现有条件不能够完全改变的情况下，可试行一部分人大代表作为专职代表。全县人大代表除了人大常委会和官员以外，再有一些专职的人大代表专门受理群众的要求，真正把代表职责履行起来。即一个乡有一个专职代表。但后来上面赶紧叫停，人大专职代表的试点没搞下去。

建立向人大代表及时通报人大常委会工作情况、接受人大代表质询的日常工作制度。人大常委会的工作情况、人大常委会委员在会议上的发言，是否可以及时通报给所有的全国人大代表？因为是人大代表们选举他们，委托他们开展工作的，就应该让人大全体代表都知道，常委会成员们是怎么做的。同时，是否需要考虑相关的法律性文件中增加人大代表有提出出席人大常委会会议、并在会议上发言的权利等条文。总之，如何更好地发挥人大代表的作用，在某一个范围内可以做、不涉及到大规模而难以操作的，我们就可以去尝试。

还有，人大代表在开会时怎么履职？

一是现在的人大代表开会讨论务虚不务实。联系到人大关于全口径审查和监督公共财政预算决算的问题，就要增加开会讨论的时间，使人大代表的发言由务虚变成务实。不仅要审查政府把钱投到哪里，投的比例是否合适，还要从审查钱的去处到进而审查政府的决策和项目。这样，把代表的讨论变实，这需要增加讨论时间，要求一项一项财政预决算，讨论所有项目。

二是人大代表的讨论在会上的发言必须原原本本地向社会公布。现在人大代表发言有很多雷人的话，有些人哪有代表意识？说的是他自己想说的话。代表在开会期间的发言要向全社会公布，让他至少有对社会公众交代、负责的意识，知道自己该讲什么和不该讲什么。

三是人大代表在大会期间有没有提出议案的权利？大会的议程由人大常委会的主席团决定，人大代表只能在主席团决定的议程范围内讨论问题，这样当有一些重大问题被上层领导认为不需要讨论也不列入讨论时，人大代表能够怎么做？这就需要有人大代表提出议案的权利。比如4万亿，2008年下半年政府提出，到2009年“两会”期间我盯着电视看全国人大会议上会不会讨论4万亿，结果大会没有提一个字。据说，有的地方在开会之前给人大代表内部做工作，哪些问题不能在会上讨论。包括今年“两会”期间，有的地方人大代表事先被打了招呼，官员财产公开等问题不能在会上提。这是限制人大代表发言权利、讨论问题的权利。

要赋予人大代表法定权利。为保障人大代表履行职责，人大会议首先要制定制度，就大会确定议程进行辩论，预备会上应该讨论这些问题。要明确规定，当人大代表达到法定人数时，能否改变大会的议程，提出大家认为必须要进行会上讨论的重大问题。比如，达到多少人数时议案必须列入议程？哪些议题可以在大会上讨论？现在的人大代表只有提提案的权利，而提案是不放到大会上讨论的。

要为人大代表充分行使代表职权提供一系列必要的条件保障，包括事前充分的资料提供，让他们充分地了解情况，会议中有充分的时间讨论发言，发言能够没有顾虑地畅所欲言。而且，如果人大代表提及的某个问题很重要，可以申请在大会上发言而不仅仅在小组讨论里发言，要引起全体代表对这个问题的集中关注，而不完全是按照会前安排好的进行。

让全国人大代表个人有权利在全体大会上发言，目前还不可能一下子跨到这一步。那么，能不能在现有全国人大代表分小组讨论的基础上，开一个全体大会，每个代表团小组推出一名代表到大会发言，进行各代表团之间的情况交流，使人大全体代表之间有一个互动，大会全体代表都知道每个小组讨论的热点问题以及提出的政策建议思路，这应该是可以操作的。

第三，社会公众对人大代表如何监督？如果人大代表履职不那么好，如何罢免撤换代表？这需要将人大代表置于公民的监督之下。

就此，连带出另外一个问题，即人大代表充分发挥作用的基础在哪里？

我以为至少有两点：一是依据八二宪法，必须保障公民切实行使选举权与被选举权。这是现在的一个大问题。每次人大进行换届选举代表时，各地都有一些公民站出来作为独立候选人参选，但政府会用各种各样的方式限制公民参选的权利。依据宪法阐明的“公民有选举权与被选举权”，对于政府部门做出的限制公民参与选举和被选举的某些规定和做法，应提起违宪审查，或者应该向人大申诉。这是一个大问题，如何保障公民的选举权和被选举权，改变现在限制公民选举权的各种做法。

二是一定要培育公民社会。减少官员代表而增加社会各阶层的代表，这就有代表如何产生的问题。现在代表的提名权掌握在政府和上级党组织手里，事实上，在筛选代表候选人时，一些地方政府和党组织已经做了各种政治考虑，把某些代表候选人筛出去了，所以提名权是一个初始权利，公民应该拥有推举人大代表候选人的提名权。

在基层社会中，公民如何提出一个大家都认同的候选人，或者公民提名自己作为独立候选人参选，到最后在选区顺利当选人大代表，很重要的一点在于必须培育公民社会。现在对于公民的结社自由、基层社会的民主治理，多多少少都有一些限制。如果把公民在基层社会的民主自治搞好，保障公民的结社自由，让公民社会在法治基础上、在宪法框架内能够比较好地生长起来，这个过程中就会逐渐产生有一定参政议政能力，又有社会公众影响的人物——民意领袖。这几年，实行宪法最重要的一点是培育公民与公民社会。在此过程中，会产生一些可以称之为民意领袖的人物，这个“领袖”没有年龄限制，有的人60多岁，有的30多岁、40多岁，这些人将来在社会活动中，在参与公共事务时，会赢得社会信任，有了提名权可以被选出来。因此社会各阶层的代表可以通过这种方式逐渐产生，但基础是结社自由和民主自治的推进、公民社会的培育。

说到这一点要打消执政党的一个顾虑。执政党的顾虑是：一说到基层选举就有担心，如果不提名，共产党是否会被选下台？这是缺乏自信。其实基层老百姓在选举代表时，首先考虑的不是哪个党派的人，而是是不是为我们办事说话。8000多万的中共党员中有相当一部分是优秀人物，而且在基层社会中有一批基层党员，可能不是当干部、当官员，但他们热心公众事务，这些人在将来的选举中会逐渐产生出来。这些人为何不能作为中共的代表人选？其实可以。现在把党和组织部门划等号，把党的领导和书记意图划等号，这两个等号排除了党内绝大部分党员。要建立“自信”，自己脑子要有一个改变：党不等于书记，组织部门不等于党组织，党内民主要有相应的发展和相应的提升，那么基层党员在群众中会有好印象，不会出不来的。

市场经济需要宪政

张维迎

（北京大学光华管理学院教授）

我本人是搞经济学的，是什么东西使我关注宪政、宪法、民主？主要是基于我对市场经济的理解。市场经济最重要的基础，第一是自由，第二是私有产权，第三是企业家精神。在过去几十年改革之后，我发现经济自由仍然会受到政府的任意干涉，私有产权根本没有得到有效保护，企业家精神仍然受到压制和扭曲。特别是重庆事件之后，我觉得，如果中国不进行真正的政治体制改革，不实行宪政民主，靠单兵突进的经济改革无法走下去，不可能建立起真正市场经济。这就是我关心的问题。新一届领导人上任后，我对两句话印象非常深刻：一是习近平讲的“宪法的生命在于实施”；二是李克强讲的“改革是中国最大的红利”。去年12月9日，在中国企业家领袖年会上我有一个演讲，题目是《落实宪法是未来改革的重中之重》，里面提了当前落实宪法的五个方面：一是司法独立，二是人民代表的竞争性民主选举，三是言论和出版自由，四是私有产权的保护，五是违宪审查。

关于宪法和宪政，我谈几个观点：

第一，宪政和宪法为政权的正当性和权威性提供一个基础。

理论上讲，任何一个政权，如果有宪法而不去执行，就等于自己否定了自己的正当性和权威性。我们现在的政权有权力而没有权威，人们对政权的服从和遵守完全是基于畏惧而不是基于敬重，这是一个大问题，重要原因是宪法没有真正得到落实。三年前我讲过，一部宪法真正落实的不多，有些条款形式上落实了，实质上没有落实，有些形式上都没有落实。

八二宪法（包括后来做的修正）基本上是好的，主要是没有落实。这是习近平主席讲“宪法的生命在于实施”的背景。我理解，有些条款当时制定时就没有想着落实。为什么不想落实还要制定出来？原因是人类文明代表普世价值的一些东西谁都不能公开否认，变成文字时没有人敢说不能写，这包括言论自由、结社自由、民主选举、司法独立审判等。但这却是这部宪法的生命力所在，因为它为我们平稳地进行改革提供了条件。许多国家的变革需要“修宪”甚至“立宪”，但我们要做到只是落实已有的宪法而已，至少相对长一段时间可以这样。现在这个时候，真正落实宪法，实际是要我们回到人类文明的基本价值、普世价值上来做事，而不能再偷梁换柱。否则，不仅宪法没有生命力，政权也没有正当性和权威性。比如我们谈人大选举，人民代表大会制度是宪法规定的基本制度，但如果人大代表不是真正选举出来的，就不能真正获得人们的尊重。过去大家很尊重你，因为人大代表是一个身份和荣誉，党、领导人对你重视，你是名流，这就够了。现在大家看到人们的观念发生了一个大变化，人大代表和政协委员的被尊重程度远远不如过去，大家不再把你当一回事了。为什么？因为你不是大家真正选出来的，凭什么说你是人大代表我们就要尊重你。如果人大选举办法不真正落实，未来的人大代表越来越失去它在普通人心目中的正当性。所以第一点，落实宪法涉及政党、政权的正当性和权威性。

第二，宪政是民主的基础。广义的民主制度包括宪政，狭义的民主主要是选举领导人的问题。如果没有宪政，就不可能有真正的民主。从古希腊到现在，所有思想家都担心民主会变成“多数人暴政”，这是人们对民主最大的恐惧。怎么来防止多数人暴政？就是实行宪政，让法律变成最高的统治者，所有的人都在法律下行事。民主只有建立在宪政基础上才能防止多数人暴政。这是从理论而言的。现实看，如果未来选举，选下来的人不服气怎么办？不离开办公室怎么办？如果没有宪政，如果人们没有法治的基本理念，如果法院不能独立审判，就没有办法解决这些问题，就可能出现内战。我们知道美国大选结果即使有争议，法院判决后当事人都得服从，如当年小布什和戈尔竞选时发生的事情；台湾也是这样，有争议，法院说了算。从西方国家历史来看，都是先有宪政后有民主。英国在1688年实行了君主立宪，确立了宪政体制，当然也不是说之前完全没宪政。但英国真正的民主化从1832年的改革开始，把选举人扩大到成年男性的10%，然后又几次扩大选举人范围，一直到1928年所有成年妇女获得平等选举权，有近一百年的历史。

我对中国未来30年改革的一个设想，首先是真正落实宪法、宪政、法治，然后才能够走到健康的民主道路上，而且我认为前15年应该以宪政作为主要任务，后15年应该以民主作为一个主要目标。而在落实宪政当中，有很多事情需要具体措施，不能泛泛而谈。比如司法独立问题，宪法第126、131条规定了法院的独立和检察机关的独立。问题是，如果不改变法官的任免体制，如果法官的职位安全得不到保护，实行司法独立不太可能。美国大法官，总统有权任命，但任命后就是终身的，总统没有权开除他，如此就有独立性了，总统任命的法官上去也可以完全偏离总统的意志。如果法官像政府官员一样完全由我们组织任命，可以随时撤换，司法独立一定是假的。未来法官本身的资格任命，我们可以模仿美国，党组织任命法官，但任命以后是终身的，不能再去开除他、免他，除非他自己犯了罪，或做了违反社会道德的事情。我认为在民主之前先建法治先建宪政是最重要的。

第三，实现宪政对所有人都有好处，或者说，是所有人的利益所在。我最近一直宣传一个观点，在现在这个体制下，有特权的人面临的风险更大，一般老百姓只要不“犯上作乱”，基本的人身安全也许不是大问题。恰恰是当官的、有特权的人，他们的基本安全最没有保障。用另外一句话说是，现在的政府官员是有特权没人权。有特权可以享受当下的好处，没人权就是未来的安全得不到保证。

西方国家最初为什么会实行宪政？不是老百姓要实行，而是既得利益有特权的人要实行宪政。为什么他们要实行宪政？因为没有宪政时他们相互伤害，比如英国贵族，他们的权利不断受到国王侵害，每一次战争都是你死我活的较量，最后他们认识到用宪政，都按一个规矩去办，对所有贵族都好。对今天的中国而言，这对我们非常重要。现在当官是一个高危职业。他们应该认识到，即使用特权的手段得到既得利益，以后也需要法律保护。现在当官任期有限，副部长60岁，部长65岁，去职之后，你的生命、安全、财产怎么保护？如果不搞宪政，最可能危害到的是他们。如果新一代的官二代要掠夺，也只能掠夺老一代的官二代，因为老百姓没什么好剥夺的了，最后只能剥夺他们自己了，也就是相互剥夺了。所以必须要认识到实行宪政对他们来讲最迫切，比我们老百姓还要迫切。当然，许多人认识不到这一点，人类犯错误的一个重要原因是无知。

第四，私有产权是市场经济的基础，也是公民自由的保障。这方面，研究法律的跟研究经济的人分歧不大，但搞其他的，对产权的非议就比较多。我们必须认识到，如果私有财产得不到有效保护，人们的基本自由和安全就没有保障，民主一定会变成暴政，我们也不可能建立真正的市场经济。重庆过去几年中发生的事，最近曾成杰死刑案件等等，威胁到的不是少数企业家，而是每个人的生命与自由。

保护私有产权，需要落实宪政。私有产权的保护，宪法已有明确规定，但真正要落实还有很长的路要走，包括普通人的观念转变。最有效的办法是从纠正错案做起，比如现在经济犯罪案中审判之前就拍卖资产的问题，重庆事件中的冤假错案问题，需要通过司法程序纠正，一些官员和法官应该承当相应的法律责任，以儆效尤。2006年在治理整顿时发生的“铁本事件”，也是一个典型案件。21世纪发生这样的问题，我觉得很可悲。但如果重新审理，纠正了错误，就会对产权制度的建立产生巨大的推动作用。落实产权问题，一定要通过一个一个案例去做，包括对行政诉讼法的利用，如果法律允许做事的权利政府部门不予批准，受害人就应该向法院起诉。我们的社会需要这种“较真的”人，这种情况下起诉政府部门不仅是个人和公司的权力，也是他们的社会责任。也就是说，建立产权制度是每个公民的责任，因为它关乎每个公民的利益。如果大部分人能积极行使宪法和法律赋予的权利，这个社会就有希望往好的方向发展。

财税改革须保障纳税人权利

李炜光

（天津财经大学教授）

我是研究财政税收的，就财税方面如何落实宪法精神谈一点自己的看法。

目前，我国社会出现了纳税人权利意识普遍觉醒，与政府的财政权力没有得到有效制约之间的紧张局面。一方面，随着经济的发展、个人财富的积累和社会进步，私人财产权逐步确立，公民作为纳税人身份的权利申张越来越强烈，这是近几十年来没有过的；另一方面，社会上也有某种力量在逆这一潮流而动，极力维护国企和资源价格的垄断，公民个人和民营企业的权利得不到应有的尊重和政策关照，行政部门的财税自由裁量权得不到有效制约、人大对财政预算事项的决定权和监督权不到位等等。这使我感到，财政的确是一个政治问题，而不是许多人所理解的，属于单纯的经济和技术的问题。

以财政社会学的观点来看，财政是连接整个社会的政治、经济、社会三大子系统的媒介，因而财政的危机便很容易表现为整个社会的危机。财政具有决定一个国家的性质、形式和命运的神奇力量，或者说，国家收钱（征税）、分钱（配置）和花钱（用税）的方式变了，这个国家就会随之发生改变。所以每当社会转型的关键时期，财政问题便会突显出来。我们当前正处于这样一个时期。这种情况可以反映在财税改革的很多方面，比如个人所得税法的调整和修改、房产税改革、“营改增”改革、预算法修订、央地分税制的完善、土地财政和地方政府债务，等等。在当今中国，新旧两种力量在财税问题上较劲，无处不在博弈纠结之中，交锋有越来越直接和白热化的趋势。

中国近些年来的民间反拆迁行动、财政信息公开和公民参与式预算的试验，以及某种新税酝酿过程中民间强烈的意愿表达等等，都可以看作当今中国的纳税人运动，它是符合宪法精神的，以自发的维护私有财产权为基本特征，是护宪的而不是违宪的。我认为，这是我们国家由传统国家向现代税收国家演进的一个关键的历史时刻。在这个时刻，国家应该顺应潮流，推动预算民主和税收法治化的进程，通过财税改革促进我国宪政改革，这才是一个现代民主法治国家的本分之所在。

去年，预算法修改稿经过了全国人大常委会的第二次审议，准备征求意见后即提交全国人大常委会三审通过。由于预算法修改稿还存在不少问题，部门立法倾向比较严重，不合于现代法治精神的条款未得到纠正，我参加了由上海金融与法律研究院主办的研讨会，与上海的韦森教授、蒋洪教授，以及北京的王雍君教授、施政文教授等学界同仁联名给全国人大常委会写信，要求暂时中止对这一稿草案的审议，并提出了许多具体的修改意见，到年底时接到通知，说我们的建议被采纳了。这是一个好现象，说明我国决策层面在预算立法这样的大问题上是持谨慎态度的。这也算是一次民间推动宪政改革的一种努力吧。在共识还没有达成的情况下，将所争议的问题暂时搁置，待时机成熟时再议，是明智的选择。

一届全国人大上，代表们举手表决通过国家决算和国家预算的决议。

目前中国财税与宪政的关系，大致可以归纳为以下几条：

第一，在征税和用税的过程中，纳税人权利被侵害、被剥夺的问题依然存在，没有得到法律的充分保障。以市场经济和公共财政的眼光看问题，财产所有权应该置于税收之前，征税要首先得到纳税人的同意，这就要建立一整套宪法的和法律的程序予以保障。所谓“无代表不纳税”，讲的就是这个道理。约束不住政府征税的权力，人民便无自由可言。

第二，人民代表大会的职责和权利不到位，在税收立法权归属和预算法修改这样的涉及国本和每一个公民切身利益这样的大事上，经常听不到人大的声音。宪法规定，全国人大是最高国家权力机构，而权力，则是归全体人民所有的，但人大本身的改革直到现在还不到位。治税权实际上掌握在政府手里，预算审批还是每年走过场，人大的“橡皮图章”形象还未彻底改观，财经委的成员基本上还是由一些退休官员担任，这样一个机构和这些人能承担起为财税立宪这样的历史责任吗？在今年“两会”上，人大收回税收立法权问题曾备受社会关注，从表面上看似乎大家没什么争议，但一往实践层面上落实问题就出来了。目前我们国家最大的主体税种——增值税，还是以国务院暂行条例的形式存在着，已经很不合适，其他流转税都是这样，没有经过人大的审议批准，没有履行必要的法律程序。这种情况若是放在二十年前，甚至十年前还是可以理解的，现在就不能理解了，无论从法理上、从改革发展的需要上，还是从社会共识上，无论从哪个方面说都说不过去的。

第三，我国政府拥有大部分税种的实际征收权，以及预算过程的绝大部分权力，而且这些权力缺乏制约和外部监督,立法权上有僭越的问题，执行权上有自由裁量权过大的问题,这与宪法精神是不相合的。有些税费的征收和使用权甚至超出了财政部门，由其他一些部门行使，很不规范。当征税的权力全部或大部实际掌控在政府手里的时候，增税的冲动便很容易变成现实，在缺乏权力制约的情况下，导向重税就是必然。连续十几年“重税主义”的盛行，使得财政收入脱离经济发展而独自超常增长；接下来，不断增长的政府收入又推动着政府支出的不断增加，一个规模和职能越来越大的“无限政府”于是就会形成，这个庞然大物对税收的需求只会更大更惊人。由于缺乏制约和现代政府会计制度不健全，政府的“家底”也成了一个说不清楚的问题，一直到现在，都没能向社会提交一份真实、完整的资产负债表，这对一家公司来说都是不可思议的，何况这么大一个国家？

第四，发生了比较严重的资源错配和资源浪费的问题。由于缺乏公共选择或民主监督机制，财税的决策权过于集中以及制度的疏漏，财政资源错配和浪费的问题有加重的趋势，常见的公共服务不到位、工程质量事故和数量巨大的官员贪腐行为就是例证。

公共支出具有强烈的公共服务性质，政府不能把钱花在与公共服务无关的方面，不能索取市场价格，不能追求市场盈利，或者说，一切与市场盈利有关的领域，都不属于公共支出的范围，政府都不应也不能介入。然而，从4万亿财政资金大量进入国企可以看出，这样的底线还远没有建立起来。我国至今还没有建立起公共支出的绩效评价数据库，财政资金使用绩效的相关数据收集、积累得还很不充分。财政部门虽然制定了一些财政支出绩效的评价办法，如国库集中支付制度和单一账户体系等，但在法律约束力等方面显得还比较弱。

财政专项和地方举债过程中腐败问题严重，更是无需论证的问题。一位地方人大的有识之士曾跟我说，公众指称政府腐败，多盯着“三公”不放，其实那里的问题有限，真正的“大老虎”，在地方融资平台和数额巨大的项目中，体制内，此为不可多言的公开秘密。阳光之下或黑暗之中，隐藏着多少罪恶？

第五，财政体制，更是立宪的核心问题。现在最大的问题是宪法和法律在各级政府承担的公共责任（也就是人们常说的“事权”）上未做清晰的规定。一般来说，越接近于基层社会的政府，其所承担的公共服务的责任就越重、越直接，就应根据法律所确认的公共责任赋予这一级政府权力，随之在收入来源划分上作相应的资源配置。现在地方政府在资源支配总量上并不比中央政府少，甚至有所超出，有人就认为分税制并没有影响地方财政来源与公共服务的匹配。实际情况是，相当大一部分资源是通过财政专项转移下来的，所谓“跑部钱进”就是这个意思，这个钱有项目指定的专门用途，不能挪用，地方只有使用权而无支配权，最需要公共服务的地方该没钱还是没钱。地方不能支配充足财源，就很容易造成资源配置不到位甚至错配的问题，以及土地财政或非税收入过多这类尾大不掉的问题。另外，地方拥有实际的财权和财源，预算公开、公众参与也才有实际意义。这些问题只有通过立宪层面的改革才可能解决。

在一定意义上，税收问题就是宪政问题。布坎南曾说，决策者也是由寻常人组成的，也就会犯寻常人的错误，如果不对征税权加以限制，政府就会走向暴政。他主张宪政规则中应包含专门针对征税权的内容，公民对统治者的控制和监督只能通过对其征税权的约束来实现。他的意思是说，如果其他各种约束都有，唯对国家的征税权控制不住，其他约束就很难产生实质性的作用。中国目前正处于财政尚未立宪、纳税人权利意识空前高涨的时期，所以社会矛盾表现得异常复杂而尖锐。这是一个必经的历史阶段，捅破一层窗纸，一个伟大的宪政时代便在眼前；掉头回转，30多年改革开放和社会转型之路将半途而废。何去何从，选择权在我每一国民之手，大是大非面前，如吴敬琏先生所说，“来不得半点犹豫”。

保障言论自由先落实消极自由

展　江

（北京外国语大学教授）

言论自由的规定，在《宪法》里是第35条、第41条。有人半开玩笑说，中国《宪法》比美国的宪法还要好，美国宪法第一修正案规定国会不得克减言论自由和新闻出版自由；中国《宪法》第35条是消极自由（言论自由、出版自由），第41条是积极自由（公民监督国家机关和国家机关工作人员的行为）。关键在于能否落实。

言论自由为什么重要？在当下中国，言论自由的价值可能体现在：在尚未落实宪政对权力进行制衡的背景之下，一定程度的已经实现的言论自由，对权力而言确实是一种制约。

根据胡锦涛2008年6月在人民日报社的讲话，目前中国有三类媒体：一类是传统的官媒，影响力和公信力已经减弱，跟社会的关系相当疏远；第二类是都市类媒体，有一定的影响力，但目前被严格管控；第三类媒体是互联网，为各种意见的表达提供了一个公共平台。中国现在还没有建成公民社会，但有公共领域。公共领域靠的就是媒体，靠的是都市类媒体和新媒体，公民通过微博实现了比较普遍的公共参与。

宪法第35条的涉及面很广，言论自由、出版自由、结社自由等等。特别是言论自由，在现实中已经有了，但是缺乏保障——缺乏法律的保障，言论自由忽大忽小，忽隐忽现。国际上对中国言论自由的评价很低。有一个法国的机构叫“记者无国界”，从2002年开始到现在，十来年间对世界各国新闻自由情况进行排名，叫“新闻自由指数”。从一开始130多个国家扩展到现在的将近180个国家，他们给出的新闻自由指数，中国排名最好时是倒数第9名，最差是倒数第3名。

中国的国际地位特别是经济地位提高很快，但是言论自由在国际上的评价很低。国际上经常有人谈论这个问题，但遗憾的是中国官方从来不回应不反驳，这就助长了它的影响力。我觉得中国不至于这么差。他们是怎么排的？根据各种指数，特别是根据对言论自由的保护还是压制来排的。有一个说法：中国是国际上关押记者数目最多的国家。不过他们讲的记者跟我们所讲的记者不太一样。他们讲的记者是传统的记者加上通过互联网发表文章的人。而中国传统媒体记者、有记者证的人，基本不会被抓，除非个人有职务以外的犯罪行为，被抓的更多是互联网上的写手，最近几年这方面的状况确实值得关注。我们现在对《治安管理处罚法》第25条、第42条的运用几乎是遍地开花，在互联网上说一点负面的东西就有可能说你散布谣言，谎报险情、疫情等，就去抓人。前几年这个情况在北京、上海、广州等大城市不太多见，但最近两年尤其是今年已经有多起发生。这让中国的言论自由在国际排名上不能提高。

我研究了一下中国关于言论自由和新闻自由现有的法律，问题出在哪里呢？第一，宪法被虚置，言论自由、出版自由不落实（所以习近平总书记说要落实宪法）。第二，没有新闻法，传统媒体记者和公民记者在法律上缺乏地位。第三，我们限制言论自由的法律非常完备，从《刑法》中的刑事诽谤、诬告、侮辱罪，到编造并传播证券交易虚假信息罪，损害商业信誉罪、损害商品声誉罪等等，都有大量的案例。世界各法治国中属于大陆法系的国家，虽然在《刑法》中依然保留着刑事诽谤条款，但基本上不用了，即便打刑事诽谤诉讼，最后结果一般也变成罚款和道歉，相当于民事诉讼。通过《民法通则》起诉他人破坏名誉权算是文明的行为，而最近几年“因言获罪”的案例层出不穷，在不少地方公权力动用《刑法》打压各种言论，或者制造“因言获拘”——通过《治安管理处罚法》第25条、第42条对言论者治以行政拘留。现在有一个说法：敢说话的人都在北京。

我的观点是：改革开放以来，我们的言论自由有了长足进步，但是不稳定、不确定、不固定，必须通过宪法和新闻立法，落实和巩固宪法赋予我们的自由，特别是消极自由。与宪法第41条规定的积极自由相比，消极自由更为基础。消极自由听起来不美妙，实际上这种保护性的自由比积极自由重要得多。

保障人权既是观点问题又是实践问题

丁锡奎

（北京莫少平律师事务所律师）

我是律师，做了一些人权方面的案子，通过案例系统地研究学习了一下关于人权方面的制度、国际公约的规定。我的一个观点也是通常的一个理论：保障人权是最基本的宪政实践。

“人权”两个字虽然2004年被写入宪法，但到现在，在很多官员的思想中仍然是一个禁忌。2010年我在福州办“三网民诽谤案”，公安机关把公民拿的《世界人权宣言》作为罪证扣押。《世界人权宣言》明确规定各国政府有义务在学校、社会进行宣传，以彰显人权宣言。实际上中国共产党提倡人权的历史实践很早，包括《陕甘宁边区人权保障条例》，1940年代初期共产党就制订了人权保障的法律。而且《联合国宪章》起草通过时，董必武作为当时中共政府的代表签了字。《联合国宪章》里专门的人权条款，中国共产党参与制订了。现在有些人有这样的思想——“人权”完全是西方概念。这是错误的。人权不完全是西方的概念，《世界人权宣言》里有中国人参与起草，而且中国人的思想在里面也得到了贯彻。当时张伯苓的弟弟张彭春作为《世界人权宣言》起草委员会的副主席发挥了很大作用，体现了中国的文化价值理念。“人权”两个字不仅仅是西方的，而是普世的，包含了中国的价值观。

张彭春（1892-1957），1947年7月任联合国安理会中国代表，1948年任联合国人权委员会副主席，参与起草《世界人权宣言》。图为张彭春（前左）与主持起草《世界人权宣言》的联合国人权委员主席罗斯福总统夫人（前右）在一起。

我觉得，人权观念没有普及与咱们的拨乱反正没有到位有关系，30多年前的拨乱反正主要解决了一部分被打倒的人恢复权利的问题，而没有解决执政理念和人权观念问题。文革中对人权的破坏实际上是阶级隔离，工人阶级和农民阶级也通过户籍进行了阶级隔离，贫下中农和地富反坏右通过划分阶级成分进行隔离。这比贱民制度和种族隔离还要落后，因为贱民制度和种族隔离是历史形成的，没有办法，而且已经得到了改正，而阶级隔离是人为破坏人权的制度。现在随着经济发展，户籍制度越来越淡化，对子女落户制度也进行了改革，有所好转，但隔离还没有完全打破。

咱们国家签订了《公民权利与政治权利国际公约》，到今年已有15年。公约签订后，在国内没有宣传，不是专业人士根本不知道。根据国际公约的规定和国际法的原则，一个国家签署了公约，虽然没有批准，但要为批准做准备，国内的执政理念、执政政策要向公约的原则精神靠拢，从而做批准的准备。我们从第一年到第15年是怎么准备的？这关系到国家的国际诚信问题。关于经济社会权利公约，已经加入了，已经批准了，现在落实得怎么样？如果不落实这些公约，国际信誉就不能提高。我希望大家推动人权公约的批准和落实，因为人权实践是最基本的最起码的宪政实践。

关于我国已经批准加入的国际公约效力问题，比如《反酷刑公约》，有的学者主张公约不能直接在国内援引实施，必须通过制定国内法进行实施，我认为这种观点是错误的。首先，我国法律并没有这样作出规定；其次，我国批准国际公约后，并没有立即制定相配套的国内法，这也说明公约是能够直接援引的。否则，如果坚持上述观点，既不许可援引，又不制定配套法规，就是陷我国政府于不义，批准国际公约不是儿戏，条约必须履行，否则就是拿国家的信誉开玩笑。

实施宪法意味着什么

张千帆

（北京大学宪法学教授）

宪法到底要不要实施？实施宪法到底意味着什么？宪法能为平民百姓做什么？我们实施宪法，当然不是实施美国宪法或是哪个外国的宪法，而是中国自己的宪法，是执政党1982年主导制定的宪法，这怎么能反对呢？

八二宪法第二章规定了公民权利，第三章规定了国家结构，虽然不是没有瑕疵，但总体上是好的，只不过实践中没有这么做。宪法第34条规定了民主选举，第35条规定了言论自由，第36条规定了宗教信仰自由，以及后面国家机构规定的人大机构、行政机构、审判独立等。这就是八二宪法。后来经过了四次修正，应该说越改越好了，依法治国、法治国家、人权保障、私有财产保护这些现代宪政基本原则都进去了。

八二宪法概括来讲有三个方面，这些现在来看应该算是常识：民主、法治、人权。一是民主，具体体现为人大选举，包括人大的议事规则、程序，对行政的监督、官员财产公开等。这些议题能不能讲？现在显然是可以讲的。二是法治。1999年宪法修正案明确规定了，法治当中包含了司法独立、审判独立的内容。三是人权保障，包括各种权利——人身权、财产权、言论自由，政治权利也是一种人权保障。凡是宪法明确规定的，都可以讲啊。宪法就是这些内容的总括。我们把这点明确了，绝大多数老百姓甚至官员都可以接受。我们可以多做一些宣传，告诉他们宪政不仅对老百姓好，对官员也好，宪法也保障他们的人身权、合法的财产权、言论自由。现在“双规”的时候，经常发生刑讯逼供，甚至上吊、跳楼、被自杀……他们的基本权利也得不到保护。张维迎教授说得非常到位：“中国官员有特权，但没人权。”

宪政是什么？宪政就是落实宪法的这些规定并以此约束政府权力。有一个不合逻辑的观点，那就是把宪政与宪法截然分开：一方面，说宪政是不合中国“国情”的西方模式；另一方面，又不敢公然反对现行宪法。这种立场是十分荒诞的，因为宪政无非是宪法的实施，反宪政必然意味着反宪法。至少是否定宪法的法律效力，要把宪法沦为无需落实的政治口号、说了不算一纸空文。这种主张的实质是宪法虚无主义。其潜台词是中国实际上并没有什么宪法，国家权力不受任何法律约束。这种立场显然是错误和有害的。

就和法治是依法治国一样，宪政就是依宪治国、依宪执政。事实上，宪政是法治的题中之义，因为法治中的“法”显然也包括宪法，而依宪治国、用宪法规范政治权力的运行，即为宪政的经典定义。根据美国词典定义，宪政就是“政府权力受到统治者必须服从的法律体系之分配和限制的政体”。由此看来，宪政无非就是宪法获得实施并有效约束政治权力的一种状态。在2012年12月4日举行的八二宪法颁布30周年纪念大会上，习近平总书记强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，正是迄今为止呼吁宪政的最强音。

从历史视角看落实八二宪法

秋　风

（北京航空航天大学教授）

最近这些年我研究历史，我想从历史角度看看八二宪法为什么在我们这个时代非常重要，落实宪法为什么是我们这个时代最重要的政治主题。

我分两部分讲：第一，从历史看一下八二宪法的历史意义，即如何定位八二宪法。

中共建政60多年，可以分成三个阶段，以三部宪法作为标志：第一个阶段是1949年的《共同纲领》，第二个阶段是五四宪法阶段，第三个阶段是八二宪法阶段。这三部宪法在很多地方有连续性，因为不管怎么变化都是共产党占据着主导的、绝对的地位。但若我们对宪法的内容以及它所涉及的政治结构做一个分析，会发现这三个宪制之间有很大区别，我想这是我们理解60多年政治的一个视野。

八二宪法的意义究竟何在？就这个问题我谈远一点。中国政治过去的两千多年，每一个王朝都会经历非常重要的转折，转折第一次就发生在西汉，陆贾和汉高祖有一段对话：马上打天下，不能马上治天下。这应该是中国历史上关于政治演变的一个最重要的命题，也就是说，任何一个王朝都不能够回避这样一个转折，用我们现在的话来说是由“革命党”变“执政党”。革命党是打天下，是上马用武力、暴力夺取政权；执政党是下马治天下。这提出了人类政治周期性演变的基本规律。以此模式看八二宪法，八二宪法基本是一个“下马治天下”的基本宣言。

毛泽东时代的特点是坐天下时还以打天下的姿态治理天下，还是以革命党的心态治国。所以50、60、70年代政治最重要的口号是“继续革命”，这是人类历史上很罕见的，夺取政权了，就要踏踏实实地坐天下，用和平的办法、用法律治理天下。而毛不一样，毛的想法为夺取政权的时刻其实是继续革命的开始，以前的革命只是小范围的革命，现在坐天下，就在全国进行广泛深刻的革命，从政治革命到社会革命、文化革命，到心灵深处的革命，一轮一轮扫荡所有人，这是人类历史上非常罕见的做法。事实证明这条路走不通，导致全国人民都不能够忍受，所以才有了邓小平的改革，有了八二宪法。八二宪法最重要的职能是宣布了“继续革命”的结束。

所以，拿八二宪法和五四宪法、《共同纲领》做一个对比，最重要的变化是放弃了革命。以前的宪法第一句话都是革命叙事，都是共产党领导人民进行了艰苦卓绝的革命。八二宪法第一句话不是，而是“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”以前是革命，通过革命夺取政权。现在是这个国家比我早，没有革命时就有这个国家，现在只不过继续统治这个国家，这是统治心态的一个巨大转变，所以把八二宪法放在共产党政治演变的过程来看意义非常巨大，其意义是共产党已有革命党向执政党转变的决心，这是八二宪法的历史意义。

第二，八二宪法的政治价值。一套宪法肯定有其政治价值，依据政治价值设置结构，规范与政治有关的行为，包括用价值来塑造一个社会。美国宪法有它自己内在的一套价值，大清的“宪纲”有它自己的一套价值，中华民国宪法有它自己的价值，同样的，《共同纲领》和五四宪法也有它独特的政治价值。那八二宪法的政治价值是什么？我给它的一个简单概括是——一个政治转型的纲领，简单说是一个过渡性的宪法，是一个转型宪法。

若要清楚八二宪法的政治价值，首先要探清当初立宪的政治意图，当时制定这个宪法目的究竟想干什么？当初立宪者是怎么想的？根据文献，谈得最多的是避免文革再发生。其实含义是避免50、60年代那种继续革命的事情、现象继续发生，这是八二宪法最重要的政治价值取向。如果用这样的标准来衡量，回潮毛泽东时代的很多做法就是违宪的，违反八二宪法立宪意图。那个意图是大家都经历了文革的混乱和灾难，所以有了共识，这是八二宪法当初为什么能顺利通过的心理基础：大家再不愿意50年代阶级斗争的那种疯狂以及文革再度出现。所以守护八二宪法就是反对阶级斗争重新出现，反对文革式的话语、做法和心态重新出现，这是我们通过立宪意图能够确定的八二宪法的一个基本政治价值。

通过过去30年宪法修订也可以确定它的政治价值。宪法经过了四次修订，我们把这四次修订的条款做仔细对照，能清楚看到它有一个明确的政治价值，这个政治价值跟刚才的立宪意图是一致的，所有修订就都围绕一个目的：避免原来的继续革命重新出现，然后引入一个现代的基本宪法设置，比如法治、民主，变化特别大的是关于私人产权的保护。原来的宪法，看《共同纲领》、五四宪法，跟世界上其他国家宪法文本结构比较，最大区别是有一大套关于经济制度的条款，要确立公有制。看30年来的历次修订，这个地方修订的幅度最大，由此逐渐确立了私人产权保护原则。其他方面也是，比如关于法治的表述也有逐渐的变化，关于人大的权力、法院的审判独立性等，所有这些条款的变化都有一致而明确的方向——保护人权，增进民主。这是它确定的方向。

通过这两点能够确定它的政治价值，守护八二宪法是守护1982年制定宪法时中国人的共识。我们讨论有没有改革共识，也许可以谈另外一个词：“八二宪法共识”。这个宪法凝聚了当时中国人的基本共识，是以一个宪法的形式确认下来的，而且这个共识在过去30年，通过宪法修订、政策调整，确实在规范并且指引着中国政治、中国社会的发展，过去30年都是在宪法的框架下走，现在也应该继续沿着这个方向走，在八二宪法的精神指引下往前继续推进，也就是说中国的转型完全可以沿着八二宪法划定的方向往前走。

（本文由洪振快整理）

（责任编辑　洪振快）