8月2日，深圳市住建局一份《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）在业界引发激烈讨论。征求意见稿指出，在深圳使用年限超过20年，存在隐患、功能配套不全的老旧住宅区应纳入“棚改”范围，不再采用城市更新方式进行改造。这意味着什么？
区别
政府“引导”变“主导”
拆赔公开透明减少钉子户
过去7年，“政府引导，以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用”的主导机制曾让深圳的城市更新市场化程度非常高，遥遥领先于全国其他城市。不过，从去年起，棚改越来越多地进入深圳旧改的领域。
棚户区改造项目实施模式“政府主导—国企实施—公共住房”，在这次的《征求意见稿》中得到明确。与“政府引导—市场运作”的城市更新模式很大的不同。
深圳第一个棚改项目就是去年启动成功共的罗湖“二线插花地”棚改项目，推进至今，9.3万居民已基本办理。
城市更新项目不少，但进展差别比较大。在2009年《深圳市城市更新办法》出台之后，木头龙、金钻豪园、南苑新村、鹤塘小区、华泰小区、龙溪花园、海涛花园和桥东片区被列入2010年深圳城市更新单元第一批计划的旧住宅小区改造项目。如今，7年过去，除了鹤塘小区，其他项目依旧停滞不前。
日前出炉的这份征求意见稿指出，深圳范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。各区政府应当优先将配套不完善的项目纳入棚户区改造项目库。
“罗湖二线插花地棚改的有序进行说明相比城市更新，棚改的进度会更快。”上述负责人表示，棚户区改造政策适用范围已经明确清楚，而且政府主导改造会给出理性、公开、透明的拆赔标准，“钉子户”想盲目抬高补偿标准的想法破灭。
改变
强制征收、强制售卖难落地
行政征收、行政处罚取代之
在这份征求意见稿中，针对签约期内少数拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施并损害大多数业主利益的业主住户，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门核实后，报区指挥部审议。审议通过，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。
此前，“强制征收”和“强制售卖”两大核心条款曾被诸多从业者视为城中更新中的“钉子户解决机制”。但基于合法性、合理性和操作性，这两大条款一直未能真正落地。
在综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁看来，这一行政征收、行政处罚条款中，“多数”、“少数”根本没有一个具体的数据。而且，哪怕真的实行行政征收、行政处罚，政府与业主之间的矛盾依然不可避免。
不过，宋星慧则认为，行政征收、行政处罚，是在“钉子户”明显损害多数人利益与公共利益之后才启动的，确实可以解决“钉子户”难题。“而且，在棚改过程中，前期都会跟业主进行民事协商与沟通，业主的利益基本都可以得到保障，真正出现‘钉子户’的现象非常少。这种‘钉子户’，也往往是业主盲目追求私利导致的，不存在政府与业主之间有重大的利益冲突。”
焦点
是否会冲击深圳市场化的城市更新模式？
深圳市英联土地房地产估价顾问有限公司董事长宋星慧认为，政府主导的棚改与市场化的城市更新并不存在冲击。“市场化的城市更新可以做，但问题在于，最终签约是比较麻烦的事情。在市场背景下，开发商与业主之间是一场博弈，开发商为了项目可能会盲目抬高补偿标准，因没有利润空间可能会”偷工减料”，最终能否有实力将项目开发完毕并不好说。如果从业主角度来看，有些业主利益诉求较高，开发商没有办法和手段解决“钉子户”问题，那么项目就只能长期停滞不前。”
宋星慧认为，棚改既不影响业主的既得利益，而且由政府参与还能加大改造力度，改善居住环境，同时解决人才住房紧缺的问题。“从某种意义上来讲，棚改的加入为城市更新注入新的血液。”
事实上，在此次的征求意见稿里，棚户区改造政策的适用范围已经讲得很清楚，这意味着，只有符合条件的老旧住宅区才可能纳入棚改。“仍然会有大量的旧住宅区改造不纳入棚改，留在旧改框架内。”按照宋丁的观点，对于老旧住宅区的改造，30%的老旧住宅区划为棚改，70%划为旧改，这样的比较比较符合深圳的供需关系现实，也能够稳定多年来已经比较成型的旧改格局。
棚改补偿标准到底会是什么样？
此前的《城市更新条例(草案稿150731)》中，市场呼唤已久的拆赔比标准被“明文”写下，建筑物产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算，置换比例不得低于1：1，但是不得高于1：1.3。而这次的征求意见稿，只是提出棚户区改造搬迁补偿安置采取货币补偿、产权置换以及两者结合等方式，由被搬迁人自愿选择。各区政府应当根据辖区实际情况，研究制定适用于辖区棚户区改造项目的搬迁安置补偿标准，指导本区棚户区改造项目实施主体开展工作，并向社会公布。
“一般这种补偿标准，政府会在法律的框架上，考虑市场因素，从已经运行的项目来看，目前的补偿标准都符合市场预期。”宋星慧表示，后期棚改还是会根据具体项目来设定各自的标准，当然每个区的项目在实施的时候也会相互参照，同区的项目补偿标准不会有太大的出入，政府也会总体把控平衡。
上述操盘城市更新项目的开发商负责人直言，补偿标准并不好统一，每个项目的地理位置、安置方式都不一样，目前的政策只能列出大框架的东西，很难细化到具体的标准。
在征求意见稿的第三点第(九)条中指出，深圳范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。
棚户区改造是中国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。而城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。对于自己所居住的房屋的修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善有要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容。包括所有这些内容的城市建设活动都是城市更新。
日前，一份深圳市《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》(下称征求意见稿)浮出水面。征求意见稿在提出“推广‘政府主导一国企实施一公共住房’的棚户区改造项目实施模式”的同时，对棚户区改造工作的组织领导与机构职责，对棚户区改造的范围、补偿、模式与管理、工作流程、保障设施等都进行了详细的规定。
在深圳市住房和建设局发往市规划国土委、市财政委、市法制办、各区政府、新区管委会、市人才安居集团的一封征求意见函中指出，这是为加快深圳棚户区改造工作依法有序推进，根据深圳市委常委杨洪7月26日主持召开的关于研究“十三五”40万套人才住房和保障性住房建设筹集等事宜的会议要求而组织起草的，目前正在征求相关单位意见。若该条例通过实施，将会是深圳市首次针对棚户区改造的具体操作模式出台政策。
使用年限扩大到“20年以上”
在征求意见稿的第三点第(九)条中指出，深圳范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。各区政府应当优先将配套不完善的项目纳入棚户区改造项目库，对于辖区内的城中村，各区政府(含新区管委会)可以根据实际情况，充分论证改造可行性后有序纳入。
“不同于以往所用的‘可以’一词，这一次征求意见稿直接规定符合条件的老旧住宅区不再进行城市更新，一旦落地，其实就是将老旧住宅区市场化运作的口子全部堵死。”深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司总经理宋留强在受访时指出，这是一个强烈信号，政府正在加大行政化的操作模式。
在曾经参与过罗湖二线插花地棚户区改造项目的实操工作，深圳格衡评估咨询公司董事长、深圳不动产估价学会副会长吴青看来，过往深圳的拆迁主要有两种模式，一种是征收，一种是城市更新。但从目前的情况来看，这两种拆迁模式都很难推进。“当初被列入深圳城市更新单元第一批计划的8个旧住宅小区改造项目，时隔多年仅1个完成改造，其他都停滞不前，这说明单纯依靠市场运作的城市更新还是存在问题。”
值得关注的是，在去年7月出炉的《深圳市棚户区改造项目界定标准》中，棚户区改造项目包含“房屋结构简易，影响城市规划实施和有碍城市景观，使用年限超过30年的危旧房屋”，而这一次的征求意见稿里面，却将使用年限进一步扩大到“20年以上”。根据吴青的分析，时隔一年将原有棚户区改造的应用范围适当扩大，是因为之前30年的年限相对还是比较狭窄，这也是基于深圳土地严重稀缺、空间需要腾挪的特殊背景决定的。
强制程序写入征求意见稿
事实上，这份征求意见稿最引人注目的，莫过于“行政征收、行政处罚”等条款的“现身”。征求意见稿规定，对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多数业主利益，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门核实后，报区指挥部审议。审议通过后，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。
两年前，在内部征集意见的《城市更新条例(草案稿150731)》首次提出“强制征收”和“强制售卖”的条款，就引发业内一片热议。当时有观察人士提出，无论如何，强制征收和售卖终究会对业主的所有权和居住权进行限制和剥夺，与现行的《物权法》有冲突。
而在棚改中实施强制征收，吴青则认为会快速推动后期项目的进度，“能够有一个强有力的收尾措施，这将产生很大的促进作用。现有城市更新就是因为没有这个措施，所以才一直难以突破”。
宋留强对此持相似观点，他说，不可否认，行政征收确实可以大大加快单一项目的棚改速度。
按照宋留强的分析，棚改与城市更新最大的区别，在于棚改不配建商品房，没有商业化利益。在公共利益的基础上，单一项目的行政征收并不会诱发政府与业主之间的冲突。“但当所有的老旧住宅区都采用行政征收的方式，政府和业主之间还是有可能累积起一定数量的社会矛盾。”
