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2022北约马德里会议采用新战略概念
今年六月底的马德里会议，北大西洋公约组织（NATO）更新其战略概念（Strategic Concept）。这个战略概念将会规范北约的战略目标与随之而来的建军方向及资源配置，因此是非常重要的发展。由于上次战略概念更新是在2010年发布，距今已历十二年。由于北约在冷战结束后，从1991年开始，基本上是每十年展开一次战略概念的更新，先后在冷战刚结束后的1991、1999年、2010年、以及今年。算起来连今年这次一共才四次，由此可见这个十年一次的战略概念更新的重要性。
当冷战结束后，因为主要针对的威胁已经消失，北约的存废开始变成关注焦点。但也因为欧洲的巨幅变化，使得即便没有华约与苏联的威胁，北约还是为大家所需要以便面对一个高度不稳定的环境。而这个需要随着时间的递嬗，开始被制度化。这反应在1999与2010的战略概念更新上。
相对于2010年的战略环境，现在的改变十分巨大，许多当时不被重视的议题，开始成为今天的主要关切，而不少当年被视为是最重要的议题，在今天可能不觉得有这么高的重要性（如反恐）。因此会需要合理的战略更新、目标优位调序，与资源配置的改变。
俄罗斯威胁与中国挑战是此次会议两大重点
与2010相比，当时俄罗斯还没并吞克里米亚，中国也处于胡锦涛时代的末期，根本看不到习近平今日的强势，而中国内部当时新闻最重要的看点，不是习近平的主张，反而是重庆市委书记薄熙来与广东省委书记汪洋的“做大蛋糕VS.分好蛋糕”之争。日后引发欧盟高度关切的“十六加一”论坛，也要等到两年后才会出现。而全世界还忙于从2008金融海啸中挣扎复原时，金融海啸还引发欧盟内部出现了所谓的“欧猪五国”问题。当然，德国梅克尔总理的声望是如日中天，俨然身为欧盟的领导者与全球利益的代言人。
此外，当时北约海外的任务主要是在阿富汗反恐与维和，因为有直接的涉入（boots on the ground），因此对阿富汗议题以及恐怖主义的关切自然会更多。2010战略概念的反恐部分比例很高，阿拉伯之春也处于正在早发阶段，中东是否因此出现民主化契机，当时对此发展的心情是期待与乐观的。
地缘战略竞争的不再，反恐为重要议题，合作性安全与国防现代化的方向是当时北约主要在讨论的议题。2010北约战略概念对于安全环境的描述就反映出这种估计：“今天的欧洲─大西洋区域处于和平，对北约疆域常规性的攻击威胁甚低，这代表（北约）强大防卫政策的重大成功。”
在这样的气氛下，当时北约战略概念说俄罗斯是北约的战略伙伴（strategic partner），对中国则是连提都没提。与现在俄罗斯已经侵略乌克兰八年，甚至在今年初还发动对乌的全面入侵。中国改变现状的作为也极为明显，还明白拒绝国际海洋法仲裁庭的决议。
十二年前更无法想像中俄会联手，当年俄罗斯频频抱怨中国对俄制武器逆向工程的知识产权剽窃问题。但现在却看到中俄在北海、波罗地海、地中海、日本海、及东海等区域展开联合军演或是海上联合演训。今年二月中俄“无止境”合作关系的宣示也是当时无法想像。俄罗斯干涉美欧选举，中国积极收购欧洲高科技公司，意图支配欧洲通讯网络，以及现在会对欧洲国家展开经济制裁战，这也都是十二年前无可想像之事。这也让外界普遍认为这次会议的重点，会是俄罗斯威胁与中国的挑战。
北约从2019因川普政府要求才开始关注中国挑战
北约是冷战因应苏联及华约组织的威胁而成立，冷战结束后转型为欧洲场域共同安全管理的平台，苏联解体后的俄罗斯，其对北约立场是处在戒慎恐惧与交往合作这两个极端。普丁在2000年刚上任时考虑是否加入北约，或与北约建构特殊关系，当时俄罗斯积极呼应美国取消导弹防御协议的主张，在九一一事件时也积极协助美国，但之后可能因为认定发生在乔治亚、乌克兰以及吉尔吉斯等国的颜色革命是美国有意弱化俄罗斯对其近疆区域的控制，对美国与北约态度日益对立。
2008入侵乔治亚的五日战争一方面与协助南奥赛提亚及阿布哈兹乔治亚独立以对抗乔治亚有关，但也是以此入侵对乔治亚可能加入北约的动作给与重击。俄罗斯与欧洲的关系也从2008之后日益恶化。而中国视2008金融海啸为中涨美消的权力平衡翻转契机，俄罗斯也将2008金融海啸视为欧盟力量下坠的先声。对自身的能力与未来日益有信心。
但也因为俄罗斯对欧洲的强势态度已经有一段时间，因此北约关注俄罗斯无需太大多调整，但欧洲对中国的态度始终多以“经济机会”视之。欧洲与北约开始关注中国，是在2019年时任川普政府国务卿的庞培欧，积极要求欧洲需正视中国威胁，才在之后的伦敦宣言中，开始提到中国的可能问题。但该宣言依旧对中国以“机会与挑战并存”的方式叙述。
是到了2020武汉肺炎疫情肆虐全球，以及中国利用这个机会积极搞大外宣，并操控世界卫生组织严防任何对中国的究责要求。是在这个时候欧洲与北约开始正视中国，不再将中国视为是机会，而更倾向认为是挑战了。
2019年欧盟对中的新定位是“经济竞争者、全球议题之伙伴、以及（政治体制的）系统性对手”，而北约在2020年下半年开始讨论“北约2030”愿景，在2021年的布鲁塞尔会议后议决采用这个愿景，并对中国定位为“系统性挑战”（systemic challenge）。北约对中国的关注自此快速提升
采用“北约2030”对中国“系统性挑战”之定位
此次马德里会议结论出的北约战略概念，中国定位为其行为对北约在“利益、安全与价值”上构成“系统性挑战”，基本上是沿用2021年布鲁塞尔论坛采用“北约2030”对中国的定位，但对于在哪些地方构成系统性挑战，赋予更明确的意涵。
要注意的是，北约新战略概念说俄罗斯在欧洲─大西洋领域，对北约盟邦的安全、和平与稳定构成最直接与显著的“威胁”。对中国的说法则是中国对北约在利益、安全与价值构成系统性“挑战”。对俄罗斯的关切显然高于对中国的关注，当然俄罗斯直接攻打位于欧洲的乌克兰，还威胁北约盟国的波兰与立陶宛等，自然应该被优先看待，而中国虽然是长程的安全关切，起码还没发兵攻打欧洲国家，对立陶宛的作为也是经济制裁，中国因此被还不被认为是威胁，而是挑战。
此外，在北约战略概念的安全关切之顺序上，俄罗斯固然排第一，但之后是恐怖主义，在非洲与中东的冲突，环境问题以及因冲突而被引发或是恶化的人道危机，这些安全关切都排在中国的“系统性挑战”之前。而且虽说中国的作为对北约呈现“系统性挑战”，但也说北约会对与中国进行“建设性交往”持开放态度。
这些安全关切的排序差异以及管理与中关系的态度，显示北约在对于如何面对中国挑战还处于调适期，因此还不愿意改变旧的处理典范，对中国问题的理解显示出各国的看法有差异。因此在北约的集体战略中，才会出现这样忽前忽后的状况。
日韩澳纽受邀参与北约会议，显示北约对印太安全关注日高
此次北约马德里峰会一口气邀请日、韩、澳、纽四个印太国家元首与会，是北约成立以来的第一次。特别这也是是日本首相首次受邀参与北约峰会。外界对这个动作多认为这代表北约会更重视印太区域。
从最后产出的北约战略概念来看，北约未来可能不太会对印太安全事务有实体的军事介入，但对于以非军事方式参与具备军事意涵的安全合作，可能性是大幅提升。包括在网络、太空、海域情势感知、讯息战等议题，都在此次战略概念被明确列入。
由于日本在出发前，岸田首相提到欲提升日本防卫预算到GDP的百分之二，算是目前预算的两倍。日本拟提升防卫预算到两趴GDP应该是符合北约会员国被要求的标准。这不代表日本拟加入北约，因为北约还是十分清楚的“欧洲─大西洋Euro-Atlantic”联盟，但日本的宣誓代表了欧亚大陆两端的海洋民主国家意图强化安全防卫合作，并有意让两边的防卫政策协调可以进一步加强。日后是否会出现军武与训练准则的一体化，甚至是在相互可操作性的基础上进行军事整合，这可以再看看。
因为世界的军事发展会是有朝向多国合作从彼此的战略协调、政策协调、军事相互可操作、准则的规范同一化、到军事整合的这个方向发展，而在军事领域日趋升高的数位能量，包括智慧化的发展，则会进一步强化这个趋势。我们对此就拭目以待，毕竟北约是世界军事改革与思想启蒙的重要领先者，因此在这个领域如要出现新的变革，北约应该是领先指标。
有趣的是，北约邀请日韩澳纽元首参与峰会，也让美日韩峰会提早实现。韩国大选出现政党轮替后，新任总统尹锡悦对日本接连释放出有意重整日韩关系的讯号。不仅当选前立即派遣特使团前往日本向日本高层提到韩方的外交想法，若干人士的指派也让日本注意到韩方外交风向的变化，包括启用知日派人士担任外交部长，有意参与CPTPP等。
这次利用日韩首脑都与会的机会，一举完成美日韩峰会，可以是美国另一个大收获。与过去文在寅政府被美方强烈期待而不情不愿的参与相比，这次的美日韩峰会感觉是不太一样的，当美日韩合作在持续强化而不是停滞，对东亚局势必定会有非常不同的影响。台湾对此可以乐观以待。
芬兰与瑞典加入北约，布鲁塞尔迎接陆空大扩军时代
此次北约的另一个重要发展，是芬兰与瑞典加入北约“应该”已成定局，主要的变数可能土耳其国会的投票决定。芬兰与瑞典不是军事弱国，因此如能成功加入北约，对北约的军事力量会有明显的强化，也对于波罗地海三国面对俄罗斯威胁的问题，会有十分正面的助益。
从北约与战略概念相关发出的事实清单（fact sheet），可以发现此次北约几乎确定美国在欧洲日后应该会维持起码十万驻军，北约会倍增其东面边境军力、美国增派一支战斗旅（而不是战斗营）并派驻在罗马尼亚不会撤出，美国在西班牙驻港驱逐舰会从四艘增加到六艘、派遣两个F-35中队去英国，并增加驻在德国与意大利的空防战力等。
更重要的是，过去在内部引发争论，并被川普拿来消遣欧洲国家的军费支出部分，这次峰会已经确立有九个会员国现在的军费支出以达到北约的“一国2%GDP”期待，另有十九个国家提及会在2024前达标，另外还有五个国家也言明会在2024后没多久会一定达标。因此我们现在看到的会是北约大扩军时代来临，冷战结束后感觉有些委靡不振的北约，未来有可能会变得很不一样。
虽关注中国，但也释出无意以军事介入印太的讯号
这次峰会基本上界是确认俄罗斯是个需要处理的威胁，虽然不排除与俄罗斯对话，但未来的欧盟／北约与俄罗斯关系在普丁路线持续下，欧洲未来地缘政治发展一定会看到北约与俄罗斯呈现高度对立的态势。
因中俄合作迹象显著，加上中国自己的作为，北约现在对中国态度也变得强硬，中国机会论不再，也还是有建设交往的语言，但中国会更被视为是问题而不是个人畜无害的第三者。但北约也特别指出，北约还是个欧洲─大西洋同盟，其地理涵盖区域部会改变，因此对于超过这个区域的军事介入可能性极低，除非发生类似九一一件对其盟国的主动攻击，北约引用号称“我为人人、人人为我”的第五条，不然北约在印太的实体军事介入程度会是低的。
但有趣的是，此次战略概念标明对北约盟国展开网络攻击与混合战，一旦之后会联系到军事攻击，这就会被视为是对北约的攻击，可以引用第五条的集体安全防卫条款。这代表军事概念的重大转折。当然过去美日同盟防卫指针的再解释，已经出现可以视网络攻击为是对盟国的攻击，而赋予启动安保条约第五条的权限。北约此举除了对付俄罗斯外，当中国运用网络与灰色混合战对美加等北约盟国发动攻击，并继之以低度军事能量对其展开摧毁的动作，即便这是发生在“欧洲─大西洋”以外区域，是否北约可以为此动用第五条展开北约的集体反击呢？这次峰会通过的北约战略概念似乎不会排除这个可能性。
未来在台海有事时，很可能北约的作用不是直接派军队来台海，而会是提供美日澳，甚至是台湾，若干具军事能量的非军事手段协助，例如情报、网安、反讯息战、网络反制、太空、海缆安全等。日本与北约的关系也会日益密切。在此台湾更可以思考，是否需主动告知北约在台海有事时，我们认为北约应该要扮演什么角色以及可以做什么，让北约在届时可以有个成果会对台湾有利，并协助台海稳定的介入空间。
