原载《清华大学教育研究》2006年第1期p57～64，76

　　「英文标题」Tuitions and Fees in Chinese Higher Education Institutions：Causesand Strategies

　　WANG Shou-jun （Tsinghua University，Finance Department ，Beijing 100084）

　　「文章日期」2005-11-07

　　「作者简介」王守军，河南封丘人，清华大学财务处副处长，高级会计师，研究方向为非营利组织和教育财政管理。北京100084

　　「内容提要」目前我国高等教育领域收费方面出现的问题有两方面原因。一方面，在高等教育跨越式发展的同时各方面的投入没有同步地予以保证，收费作为成本低廉的费用补偿方式对高校具有吸引力。另一方面，在高校内部就收费的决策过程中，存在着公益人和经济人的力量均衡，也存在着责任部门与非责任部门的力量均衡，力量均衡的结果可能使一些高校出现不规范的收费行为。从近期看，应该加强收费政策的合理性基础，严格管制收费行为做好学生经济资助；从长远看，还要保证政府投入，培育高校工作者的公益和非营利意识，使高校实现良性可持续发展。

　　「英文摘要」There are two main causes for the rising price of higher educationin China.Public educational investment has become inadequate as tertiary enrolmentexpanded rapidly in recent years，hence charging tuitions and fees is an effectivemeans of cost-recovery for higher education institutions.Moreover，in the courseof decision-making within higher education institutions ，it is difficult to maintainpower balance between public and private stakeholders ，and between those sub-unitswith responsibilities and those without.Such imbalance has caused some higher educationinstitutions to breach the regulation to raise tuition and impose new fees.In thenear future ，the government should further rationlise pricing policies，strictlyregulate charging practice，and improve student financial aid services in the highereducation sector.In terms of sustainable long-term development of the sector ，the government should ensure adequate public investment and promote the ideas ofpublic good and not-for-profit in higher education institutions.

　　「关键词」高校/收费/成本/经济资助higher education institutions/pricing/cost/financialaid

　　最近几年，高等教育领域的收费问题成为公众关注的焦点之一。一些学校乱收费的案例被曝光，一些学生因贫困而辍学和放弃高等教育机会的个案不断有所报道，还有些人提出我国高校收费水平普遍过高的观点。同时我们注意到，收费与学生支付能力问题日益突出与我国高等教育迅速扩张过程是紧密联系的。从1999年到 2003年，我国高等教育规模经历了跨越式发展。2003年本专科招生数量和在校生数量招生数是1998年的4倍。我国高等教育的毛入学率，1998年为 9.8％，2004年达到19％。而按照有关衡量标准，我国在2002年就进入了大众化阶段。①我国高等教育的扩张是通过内涵和外延两个途径同时扩大的，一方面，高等学校的校均规模不断扩大，2003年全国高校的平均规模7143人，比1998年的3335人有超过1倍的扩大；另一方面，2003年高校数量达到1552所，比1998年增加500多所，并且目前仍在增加。②

　　高校的扩招不仅推动了我国高等教育机会的扩展，而且为高校实现规模效益提供了有利的条件。我国在财政十分紧张的情况下，支持了一个最大规模的高等教育，是一件十分了不起的大事。因而，可以说高等教育领域收费方面出现的问题，是发展过程中的问题，需要进行认真的分析和鉴别。只有这样，才能厘清这些问题的根源，找到解决问题的正确思路。

　　一、高校收费问题的基本决策机制

　　高等教育中对受教育者收费，是我国《高等教育法》允许和支持的内容，是很多国家普遍采取的做法，也是有着教育成本分担理论作为基础的合理行为。我们无法想像，我国的高等教育如果没有收费改革能否发展到今天的规模和水平。因此，问题不在于原则是否合理，而在于具体收费项目和标准是否合理。在确定收费补偿成本程度时有两个原则，一个是受益原则，谁收益则应由谁负担，受益大则应负担得多；另一个是支付能力原则，即收费水平要照顾到消费者的经济承受能力。实际上，受益原则除了能够为我们确定高等教育的受教育者应该负担这个原则外，很难在操作层面上为我们提供具体帮助，因而，高等教育收费的“度”的问题，更多地要从受教育者支付能力方面进行考虑和权衡。

　　高校作为收费的主体，一方面具有收费的动机，以收费来补偿教育成本，但另一方面高校对于过高的收费也存在顾虑，顾虑主要有两个方面：

　　一是，教育行业是严重地依赖“顾客投入技术”（customer input technology ）的行业，学生生源质量是决定教育产品质量的重要因素，高校在决定收费水平时会结合补贴水平综合考虑，以便吸引更好的生源。高等学校收取的学费不可能弥补成本，还必须用其他来源来弥补成本。因而，高校一方面向学生收取学费，另一方面又向学生提供补贴，而学生一方面缴费上学，另一方面因为自身的潜质而接受补贴。这样，如果我们将学生缴费上学和高校提供补贴看作是一个交易过程，假设这个交易过程是等价交换的话，高校补贴水平与生源质量具有相关性，补贴水平越高，潜在生源越多，学校可选余地越大，生源质量越高。反之，生源质量越低。因此，极为注重社会责任和教育质量的高校，会考虑生源质量而不至于无限提高学费标准，或者即使学费标准高，其补贴水平也很高。也就是说，高校对教育的内在质量的追求，使得其不可能无限地提高收费来解决补偿的问题。

　　二是，如果一些高校收费过高，会使社会和政府认为其未能很好地履行社会责任、未能坚持非营利宗旨，可能会影响政府支持的力度、社会捐款的意愿和公众的信任，从而无法实现可持续发展。社会责任和社会期望迫使大学遵从社会规范、惯例等外在的压力，使得高校考虑收费项目的正当性和收费标准的适当性。

　　在高校中，虽然收费的目的是补偿有关的成本，但有两类收费的决策程序是有所不同的。其中一些收费是学校财源，直接弥补学校预算的，这些收费项目如果超过收费标准或者擅自设立名目收费，其风险是由学校承担的。这类收费项目如果出了问题，直接影响到学校的声誉和长远利益。另一类收费项目是由学校中的部门和院系收取的，在学校和部门之间进行利益的分配，部门在其中有具体的利益，收费的一部分是改善本部门人员待遇的来源，部门收费的积极性就会较高，但是，这类收费如果有风险，也是由学校全部承担的。因此，这类由具体部门收取的费用，具有外部性的，其外部成本由学校来承担，因而从理论上讲，学校会就这类收费对学校财源的增进与可能给学校带来的损失之间进行权衡。

　　第一类收费项目的决策：

　　假设学校收费项目A ，批准的收费标准F1

＞0，即为乱收费。学校在确定F1时，会综合考虑多项因素，比如：△F1会对生源有什么不利影响，会遭受社会舆论多大的压力，会受到政府的怎样的惩罚、会对今后争取资源带来什么障碍等等。这里可以用概率来进行处理。假设它面临不利影响的概率为p ，如果受处罚，被没收△F1，而且由于声誉等受到影响，争取其他资源的能力受到负面影响△S.于是有如下决策：



　　其乱收费的净收益为：NT=△F1

条件下，仍然有些学校△F ＞0，“乱收费”产生的深层次原因。

　　二、高等教育收费水平提高的客观因素

　　我们应该从更广阔的视野来看待这个收费问题。在国外，成本分担的努力也经常受到反对和质疑，比如，美国作为高等教育最发达的国家之一，也曾经并正在遭受类似问题的困扰。1996年，美国教育资助协会成立的全国高等教育投入委员会在经过两年的考察研究后，提交了题为《社会基础的动摇——美国高等教育的财政危机》的报告。报告指出，美国高等教育的财政状况严重失衡——高等教育的支出和需求的增长速度远高于投入的增长速度。高等学校靠提高学费的迫不得已的办法，弥补经费短缺的趋势和力度不断加大，加上社会经济结构的发展变化，由此而引发的矛盾趋向突出。③进一步说，由于财政困难而转而提高学费造成矛盾，可以说是世界范围内较为普遍的现象，而不是我国的特殊现象。

　　就我国的情况而言，在1998—2003间，全国高等教育生均投入约在1.5 万元左右，1999年后有所下降。就投入的结构来看，国家拨款占总收入的份额不断下降，从1998年的57％到2003年的不足50％；在此期间，捐赠等收入没有变化；学费收入1998年为15％，2000年就已突破了26％。根据历年《全国教育经费统计公告》的数据，高等教育的生均预算内经费支出和生均公用经费支出有一个下降的过程，经费投入不断被摊薄，生均预算内经费支出2003年比1998年下降了1000元。见下表1：



　　资料来源：中国教育经济信息网，www.cee.edu.cn

　　1000元的经费投入下降，应该是一个很大的数字，因为这还没有考虑高等教育的各种投入品的价格不断上涨，通货膨胀的因素尚未包括在内。考虑到这是一个平均数，在有些高校下降得更多，这种下降足以对教育质量构成威胁。这就提出一个问题：既然老百姓的经济承受能力受不了、高等学校的财政也承受不了，那么，是不是我们培养学生的成本太高了呢？这是一个很重要的问题。如果成本过高，那么成本过高可能有两方面原因，一是高校的效率低下，存在着大量的浪费；二是高校的教育质量标准本身就比较高，使得相应的投入也高。也就是说，我们要弄清楚成本过高是因为效率因素还是因为质量因素。

　　我们首先看效率。平均成本往往被作为衡量高等学校效率变化的一个重要指标。质量也是一种客观存在，“在遵循教育客观规律与科学发展的自身逻辑基础上，在既定的社会条件下，表明培养的学生、创造的知识以及提高的服务满足社会现实和长远需要的充分程度和学生个性发展的充分程度”④，但高等教育的质量水平却难以准确衡量。如果我们将平均成本与质量水平的关系用图表示出来，有下面的曲线。



　　上述曲线表达的规律是：没有一定的成本投入，不可能有最低的质量；随着平均成本的增加，质量将不断提高。但是，越过了某一点后，随着平均水平增加，质量的边际变化是递减的；平均成本达到C

. 由于质量无法直观地加以衡量，人们对质量的感受具有模糊性，而不同的人对质量的感受也不同，因而容易出现因追求效率改进而忽视了质量保障的问题，从而在追求成本降低的过程中，也不断地降低着培养质量。我们为效率提高而欢呼的同时，没有注意到质量也已经打了折扣。这种异化，使高校追求效率的行为走到了所承担社会责任的反面。

　　从平均成本的角度看，十几年来我国高校的效率有了很大提高，现有生产能力得以进一步的有效利用。闵维方等在80年代中期的一项研究也认为，我国高校的适度规模在4000人左右。美国布林克曼和莱斯利《高等教育规模收益：六十年研究的回顾》，得出了几个基本的结论之一是显著的规模效益主要在学校规模很小的时候才表现出来。另外，我们对教育部部属74所院校2001年经费支出的截面数据的分析和回归也表明，我国高水平高校的规模经济只有在学校规模很小时才表现出来，如在5000人以下时，才比较明显。在超过了一定的规模后，成本曲线基本呈水平状，处于规模经济不变状态。对照这些结论，我国高校经过几年的扩招，2003年学校平均规模7143人，学校已基本在规模经济不变的区域运行，说明规模经济的潜力在总体上已经得到释放。表2为我国高校各类规模的比重分布。



　　从表2可见，规模大于4000人的学校比重在持续增加，其中5000人以上的高校比重增加明显，从18.69％增至43.19％，数量从266所增至 720所。规模500人到4000人的高校比重在减少，从70.65％下降至39.46％，下降了30个百分点。从结构上来看，规模较小的学校主要为专科和高职院校，这类学校由于不可分割的要素投入相对较小，经济规模较低，2003年校平均规模为2893人，而同年本科院校的平均规模已经达到了11662 人。

　　除了成本这一指标外，高校的人力和物质资源的使用效率也可以说明问题。1992—2002年之间我国普通高校生师比从6.83到 19，原本比专科院校较低的本科院校，从1996年开始，超过了专科院校的生师比，2002年达到了20.6.可见，我国高校师资的利用效率有了很大的提高，已经达到一些高等教育发达国家的平均水平。随着在校生规模的急剧扩大，人均校舍面积、人均固定资产、人均图书量等物质条件的利用率均有所提高，当然从另一方面讲，人均拥有的办学资源在扩招的几年中均呈下降趋势。

　　事实上，在一些学校已经出现了由于生均成本的降低而培养质量有所下降的现象。对于这种现象，虽然有观察角度的问题，即可能仍然采用精英教育的质量水平来评价大众化阶段的质量，在观念上应该有一个更新的过程。但是，也确实有一些学校的质量出现了大幅度的滑坡，以至于有学者呼吁“别把一流大学办成养鸡场”⑤。

　　按照平均投入与质量水平的关系，在高校规模不经济的问题解决以后，即生均成本的下降到C

已经被合理确定的情况下，一些学校还巧立名目向学生收取各种费用或超标准收取各种费用。比如，收费项目所涉及的成本已经在学费中包含，项目的边际成本为零，或者收入超过成本过多，收入与成本严重不配比；违反自愿的原则，进行强制服务收费；违反招生规定，降分录取，影响教育公平，以分数换经费，等等。

　　不管从法律角度看，还是从社会公众的期望看，或者从高等学校声称的宗旨看，高校都是非营利组织。但为什么非营利组织却产生“乱收费”等一些与公益目的不相符的行为呢？关键是，高校的行为在很大程度上取决于做决策的个人和部门。

　　如果假定信息是完备的，个人可以在这种条件下追求利益的最大化，不管这个利益是利己还是利他。⑥但是，组织是不同于个人的，“组织是由联合体组成的—— 即由追求某些利益的个人团体组成。每个团体试图把自己的意愿（目标）强加于更大系统，但通常情况下，没有任何单个团体能完全决定组织应追求什么目标。团体成员竭力寻找与自己利益相似的团体作为联盟，对于与自己利益不一致的团体，就竭力与之磋商，因为后者的参与是必要的。为了得到另一个团体的合作，一个团体会为另一个团体提供‘间接支付’，也就是以答应另一个团体的某些要求为谋求合作的利诱手段”。⑦部门之间、个人之间利益的冲突和平衡可能有助于组织目标的实现，也可能使组织行为偏离既定目标，这取决于不同力量的均衡。

　　同样在收费问题上，大学存在着两个层次的力量均衡。一个层次是具有各种利益和偏好的人之间的力量均衡。大学中有一些教师为“公共服务目标”所激励，他们工作是为了探索和寻求新的知识，个人利益只是他们追求目标的附属物，他们认为高校就应该是非营利组织，因而在他们的权力范围内进行决策的时候，他们会选择有助于高校公益目标实现的方案。我们可以将其假设为以利他为目的的“公益人”，他们追求适意的质量水平、追求教育服务本身的意义。但是，还存在大量将在高校工作看作收入手段的劳动者，工作是为了收入或者更广义的利己，他们追求个人利益，他的行为是个人利益的函数，可以假设为“经济人”。当然，还有一些人既具有“公益人”的一面，也具有“经济人”的一面，这要看对待什么问题。一个小集体的政策和行为可能取决于各类不同偏好的人之间的均衡和说服能力。

　　另一个层次的均衡是，大学内部责任部门与非责任部门之间的均衡。大学的目标和决策中多多少少要反映部门的利益和偏好，在一定程度上可以说，大学是部门利益冲突和组合的场所。在这里，可以将高校的部门分为两类：一类部门对于收费负有明确责任的部门，比如财务部门、审计部门、纪律检查部门；另外一些部门是对于收费不负直接责任的部门，他们可能有收费行为，但不必对收费的后果负责。每一个部门中，都可能有公益人，也可能有经济人。在非责任部门，公益人与经济人的力量均衡，决定了是否收费或者是否乱收费，这时，公益人的成份和影响力是至关重要的。但是，在责任部门，不管公益人和经济人的均衡力量如何，所有人的决策都要慎重考虑乱收费的后果，在问责制度面前即使经济人也会从自身利益出发，避免由于乱收费可能给自身工作带来的麻烦、对自身未能恪尽职守的怀疑甚至处罚。如果有明确而严厉的问责制度，责任部门与非责任部门的行为就会不同。因而，大学的收费决策不仅涉及公益人与经济人的力量均衡，也是涉及责任部门与非责任部门之间不断的讨价还价、相互斗争、相互妥协的过程。大学的行为并不必然像社会期望的那样具有完全理性，也并不必然与大学宣称的宗旨具有完全的一致性。这样，政策作为均衡结果可能有以下特征：

　　1.大学的收费行为可能明显地违背其公益目标，具有营利的色彩。

　　2.大学的收费行为并不一定是前后一致的，在外部要求较严格的情况下，乱收费的行为较为收敛，而在外部要求放松时，乱收费的行为较为猖獗。

　　3.不同大学的收费行为可能并不相同。有些学校收费的动机较弱，收费方面产生的问题较少。而有些大学的收费动机较强，收费方面产生的问题较多。

　　4.同一所大学的收费政策并不是“一刀切”的整齐划一的，可能有些乱收费可以得到治理，而同时可能存在另外的乱收费行为。

　　要解决乱收费的问题，以下两个方面似乎十分重要：

　　一是，大学中公益人的存在是必要的，因为他们对非责任部门的“乱收费”决策发挥着重要的抑制作用。也就是说，如果大学中很多教师和决策者都对大学的宗旨有高度的认同，自觉的践行大学公益性的宗旨，就不会出现那么多乱收费问题。大学中公益人的存在和比重的增加，强调的是大学行为的自律，这需要大学中越来越多的教师和管理者的观念不断地符合和接近社会期望和社会规范，将公益性宗旨和非营利观念不断内化为个人道德，但观念的变化将有一个漫长的过程，自律是政策的长期着眼点。

　　二是如果非责任部门有乱收费的动机，但问责制度的健全会使责任部门有高度的责任压力，责任部门就可能将这种压力转化为抑制乱收费的动力，成为大学决策中重要力量。这一点强调的是收费问题的他律。他律应该是政策的近期着眼点。

　　四、解决高等教育收费问题的基本思路

　　根据以上分析，我们解决高等教育收费问题的基本思路，主要有以下几个方面：

　　一是从高校教育的投入角度讲，承担大众化高等教育的学校应该追求与大众化教育质量标准相符合的投入水平，不要因追求不切实际的质量标准而进行与自身实力不相适应的投资。对于公众来说，要正确认识大众化教育的质量多元化，不要在大众化阶段仍然抱有精英教育的质量期望，更不能以这种质量期望来要求高校进行投资。对于政府来说，我国高等教育应稳定规模、保证投入，保证投入可以抑制乱收费。当然，这个过程有一个效率前提，即学校要通过改革，不断提高资源的使用效率，在确定适意质量水平下，尽可能地调整规模，提高资源的利用程度，减少低效和浪费，约束培养成本。

　　二是采用新机制，扎实做好学生经济资助工作。我国目前的助学方式存在的主要问题是国家助学体系投入不足，而过多依赖高校和社会。目前的国家助学贷款是政府助学的一个重要努力，但是，结合我国社会经济发展水平和人民生活水平来看，过度依赖贷款来助学也会产生大量问题，而这些问题会在几年内显现出来。国家从高等教育的扩招和发展中取得巨大的经济、社会与政治收益，因而国家助学机制应该加大投入，应该着眼于长期可持续发展而不应依赖于商业性银行的社会责任感。

　　三是适时调整收费政策，增强政策的合理性基础，加大收费违规处罚力度。收费问题应该从高校和受教育者两个方面来考虑和均衡。按照这一思路，可以将高校收费做一个梳理：第一，确实存在一些高校对学生乱收费的情况，比如与招生挂钩的建校费、招生费、集资费等。对这类行为必须予以严惩，因为这是招致社会各界对高等教育收费不满的主要源头。第二，有一些教育改革和培养模式改革过程中用以激励学习、节约资源的配套管理措施，涉及到一些收费，目的不在于收费而在于机制转变。这些收费具有一定的合理性，也是多年来高教领域改革的共识，比如与学分制配套的重修问题等。这些收费项目需要慎重对待、认真甄别，不宜一概列入乱收费。否则，可能造成教育改革的反复。第三，自费类研究生的收费项目和标准很多没有经过批准，但都正在执行。这些教育项目是高等教育中较为接近市场的一些项目（MBA 、工程硕士、艺术硕士等），收费标准可能比较高，具有培养成本较高、受教育者收益水平较高、受教育者承受能力较高的特点。政府对于这些收费应该实事求是地进行审批和处理，不应采取长期“不置可否”的态度。

　　当然，从长远看还应该认真考虑改变政府与大学的关系，以便在高等学校建立更适合于可持续发展的治理结构。这一点之所以重要，是因为它关系到大学决策者对大学公益宗旨的重新发现和关注，而不至于疲于应付高等教育质量和可持续发展之外的目标。

　　注释：

　　①中国普通教育概况[EB/OL].http ：//www.moe.edu.cn.

　　②http：//www.cee.edu.cn.

　　③乔玉全。21世纪美国高等教育[M].北京：高等教育出版社，2000.

　　④陈玉琨。关于高等教育若干问题的哲学思考[J].上海高教研究，1997（7）：1—7.

　　⑤别把一流大学办成养鸡场.厦门日报，2003—07—18.

　　⑥詹姆斯。M.布坎南，戈登。塔洛克。陈光金译。同意的计算[M].北京：中国社会科学出版社，2000.

　　⑦W.理查德。斯科特。组织管理[M].北京：华夏出版社，2002.