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程晓农:“水”落“税”出开启穷政府时代

何谓“水”落“税”出?“水”指的是“土木工程景气”带来的地方政府土地出让收入“汹涌而来”;一旦“土木工程景气”退潮,地方政府的财政立刻捉襟见肘,于是,财政过“紧日子”成了当下的主旋律,弥补财政亏空的新税即将出台。中国上亿城市居民都在关心这个问题,未来各地政府可能收多少房地产税?拥有多套房的城市家庭可能采取什么对策呢?

一、地方政府的“土木工程景气依赖”

经常阅读财经新闻的读者对“土地财政依赖”一词都不陌生,这是指全国各地的地方财政依赖于出让国有土地供房地产开发和基础设施建设。其实,地方财政对土地出让收入的依赖进一步建立在对“土木工程景气”的依赖之上。十多年前,当中国还陶醉在“出口景气”带来经济高成长的成就感当中时,2008年美国的次贷危机突然导致中国的出口订单大幅度减少,中国政府决定采取强有力的经济刺激措施,其主要政策是推动基础设施建设和房地产开发,由此带动了一轮“土木工程景气”。

这一政策深受地方政府欢迎,各级地方政府非常积极地扮演着城市开发计划制订者和开发商的双重角色:一是把市区的居民旧住宅拆除,翻建成高档办公楼、商业区或豪华住宅;二是通过道路、机场、公共设施等市政建设,大量建设城市郊区的住宅小区;三是借债为基础设施项目融资。当全国各级地方政府和中央政府所属企业都大兴土木工程之后,中国与土木工程相关的投资占国民生产总值(GDP)的比重迅速从2008年以前的18~20%上升到2013和2014年的35%,其中,2014年房地产投资占GDP的21%。作一个国际比较,日本著名的平成经济泡沫时代的房地产投资仅占GDP的9%,而美国次贷危机爆发时这一比例不过是6%。

土木工程投资的反常暴涨,使得一段时间内土木工程变成了中国经济的领头产业,它带动了几十个上下游产业的繁荣。在“土木工程景气”的高潮时期,中国3年消耗的水泥量比美国整个20世纪消耗的水泥量还要多;中国的粗钢生产能力在短短的6年里从2008年的6.6亿吨(相当于世界粗钢产量的49%)攀升到2014年底的11.6亿吨(相当于世界粗钢产量的69%)。与此同时,房地产价格快速上涨,2013年全国住房平均价格比2008年上涨了64%,此后进一步快速上升。房价暴涨刺激了城市居民的购房欲望,他们把等待房产增值当作个人理财的最佳途径;而许多家庭购买多套房的结果是,2015年6月中国所有城市的住宅空置率平均达到22%到26%,城镇家庭约2.5亿户,而城镇共有4亿套住宅,供给比需求大60%。当房地产泡沫膨胀到这种程度时,“土木工程景气”也就走到头了。由于年青一代难以承受高房价,而大多数城市的老住户都已拥有住宅,楼市逐渐进入萧条状态,2018年全国住宅销售面积仅增长2%。现在我们看到的是一个毫无悬念的结局:城镇住宅市场的萧条标志着“土木工程景气”的终结;而“土木工程景气”的终结,则意味着地方政府的“土木工程景气依赖”从此落空。

二、地方财政“吃紧”

各级地方政府的财政主要由一般公共预算和政府性基金预算组成,前者基本上靠现有税种的收入以及中央财政的拨款(即对地方财政的转移支付,31个省市中26个省市依靠中央财政的拨款)。政府性基金主要用于城市建设,其来源是土地出让收入和政府发行地方债券所得,2018年全国各级地方财政的政府性基金收入超过7.5亿元,相当于全国一般公共预算收入的41%,该年地方政府土地使用权出让收入占政府性基金收入的比重高达91%。

“土木工程景气”消失后,经济下行压力加大,各级财政的常规税收相应收缩;在这种情况下,当局为了刺激经济,不得不在财政吃紧的背景下实行减税降费措施。这样就使得地方政府的一般公共预算“雪上加霜”,对地方政府来说,常规税收本来就在相对收缩,此时还得主动减税,其财政“窟窿”就可能越来越大,因此地方政府的“土地财政依赖”便格外强烈。

然而,正当此时,许多地方政府发现,它们的土地出让收入急剧减少。由于楼市降温,房产滞销,令房地产企业的资金链越绷越紧,因此,它们继续向地方政府拿地的意愿明显萎缩,地方政府拍卖土地时,流拍(没有企业投标)现象明显增加。上海易居房地产研究院近日发布的《2019年2月40城市土地市场报告》显示,今年1~2月40个典型城市的土地出让金收入比去年同期下降21%,延续了2018年6月以来的下降态势;而今年1月份全国300个城市的土地出让金比去年12月减少39%,比去年同期减少15%。中信证券产业分析师陈聪预计,2019年土地财政将整体缩水,比上年下降19%。

由于不少地方政府今年的卖地收入将大幅减少,财政压力进一步加大,城市建设支出吃紧。在已公布2019年财政预算草案的24个省级政府中,过半省份宣布,今年政府性基金收入将负增长,其中,湖北、江西和四川下降30%以上,浙江、青海的这一收入比去年减少20%以上。卖地收入减少,目前已经影响到城市建设开支;同时,也逼迫地方政府借更多债,令未来的还债能力进一步下降。于是,寻找新的财政收入来源,以填补财政“窟窿”,就成了“长远之计”。

三、从离婚买房到离婚减税?

目前,北京当局填补财政“窟窿”的新办法是,从城市中产家庭为主的社会群体中征收房地产税,目的是用房地产税部分替代土地出让收入。为此,今年的人代会期间,立法机构全国人大常委会宣布,将在明年完成房地产税的立法,而此前开始的各地房产登记资料的全国联网已接近完成,等房地产税立法通过、异地住房登记资料可跨地追索之后,开征房地产税的条件便初步完成了。房地产税属于地方税种,收入归地方财政,征税权也归地方政府,所以,各地政府何时开征、免征面积是多少、税率如何,并没有全国统一的规定,而是因地而异。

究竟房产税能否缓解地方财政的困境?房地产研究员夏磊、黄什的估计是,如果人均免征面积30平米、税率0.3%,房地产税收仅为1,678亿,相当于2017年土地出让收入均值的3.2%;当房地产税率达到3.5%时,可能征收19,579亿,大约相当于土地出让收入的38%。而按照国泰君安的测算,若每人20平米减免情况下,房产税税率为0.5%时,征收的房地产税数额将占地方财政收入约4%;若房产税为1.5%,则对地方财政收入的贡献为12%。这两个测算的结论大致相同,如果房地产税税率较低,就很难充填地方财政的“窟窿”。按照这个两个测算的结论推理,如果经济下行难以扭转,财政“窟窿”越来越大,那么,即使开征房地产税时税率不高,以后显然存在着提高税率的可能。

现在中国的城市中产家庭财富的主体是房产,拥有多套房的家庭早晚会面临房地产税负。对这样的家庭来说,采取什么样的避税措施,很自然地就会成为一个热议话题。如果一些地方政府对居民自住的首套房减免房地产税负,那么,对拥有多套住房的城市家庭来说,离婚避税就可能成为许多家庭的选项之一,因为离婚的双方可以把本来要交房地产税的第二套房,分别归入各自的首套自住房,从而避开房地产税负。

类似的方法早就被发明出来了。2010年4月30日北京市发布住房限购新规,即每个家庭不管以前有多少套房,此后只能再购买1套新房,于是,北京市不分年龄层,离婚率都大幅度上升,因为“假离婚”的家庭成员能够分别各买1套新房,且享受相应的85折优惠利率;结果,1次“假离婚”,可以在新房按揭利息上少付几十万,相当于普通职工十年的收入。就这样,离婚买房便成为中国模式的一种家庭经济策略;今后开征房地产税之时,如果不少家庭考虑离婚减税(房地产税)这一新的家庭经济策略,似乎并不令人感到意外。

中国人很重视传统的家庭关系,但是,这样的家庭关系正经受着即将出台的房地产税的冲击。“上有政策,下有对策”,历来是中国特色,在房地产税面前,税收政策和民众对策的相互较量的戏码,还将继续演下去;只要政府老是缺钱,而城市家庭要捂紧荷包,双方的博弈就可能进一步毁坏传统的家庭关系。目前,中国的离婚率本来就已经够高的了,据《智谷趋势》的报导,2002年中国每7对结婚的夫妻中只有1对离婚;2017年每3对结婚的家庭中就会有1对夫妻离婚;2018年4季度北方每结婚100对夫妻,同时就有另外60对离婚。当我们谈论中国前景时,生态环境和社会道德的不断恶化,早已不是新鲜事,今后,是不是还要在中国前景中再加上家庭关系毁坏这个“改革开放”年代的“成果”呢?

阿波罗网责任编辑:楚天 来源:大纪元 转载请注明作者、出处並保持完整。

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