重庆市璧山区成立“砸锅卖铁”专班的文件流到了网上,引发围观。有的网友惊呼看不懂,也有批评地方政府文件用语太夸张了。其实,“砸锅卖铁”的提法并不是重庆首创,此前已经有不少地方政府用过。
这也不是哪个地方政府拍脑袋发明的,而是出自著名的“47号文”,即2023年12月国务院办公厅印发的《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》。
从“化债”到“砸锅卖铁”
真要比创新程度,“化债”能甩“砸锅卖铁”好几条马路。自古以来,只闻化缘,未闻化债。欠债要么还,要么赖,怎么能“化”呢?除了地方债,也没听说别的债能“化”的。“化债”唯一能想到的手段,就是举新还旧,付出利息成本推迟债务档期。可是,地方债的规模太大了,大规模举新还旧,远远超出了金融系统的承受能力。
因此,“化债”半年,地方债不降反增。截至2024年6月末,全国地方政府债务余额42.6万亿元,比去年同期增长了大约5万亿。此外还有通过地方国企的融资平台借了大量有息债务,规模当在75万亿以上。
“化”不掉,就得还。可是,拿什么还呢?按理说,当然是靠财政收入的增量还债。可是,没有增量。今年上半年的财政收入情况并不乐观。全国一般公共预算收入11.59万亿,同比下降2.8%。31省市中仅上海的地方财政有盈余,其余全部为赤字。地方财政没有“余粮”给地方债兜底,那就只能处理资产了。“砸锅卖铁”就是指出售“闲置资产”,用以还债。
不得不说,47号文提出“砸锅卖铁”,是有先见之明的。“化债”的终点是“砸锅卖铁”还债,毫无悬念。
可是,“砸锅”不容易,“卖铁”更难。
“砸锅”不易
地方政府手上有很多资产,但是真能拿出来“砸”的“锅”并不多。地方政府手头的“资产包”中,有不少是“楼堂馆所”等自持固资。前些年手头宽裕,投入这些“门面”的钱是不少的。其中有不少确实称得上是“闲置资产”,比如大量空置的办公楼、办公室。闲置是真闲置,但怎么“盘活”呢?
对外招租,谁愿意在领导眼皮底下办公?出售就更不可能了。市面上空置待售的办公楼很多,谁会买那些“小白宫”?同理,学校、医院等事业单位的固定资产也很难“处置”。总之,地方政府自持自用的固定资产,无论怎么闲置,都不好“处置”。
地方政府手头的另一项大宗资产——土地。“锅”虽大,却不好“砸”。地方政府拥有的土地是很多,但是,大部分低线城市的土地资产都不优质。就那么点有限的土地资源,已经“房地产开发下沉”的热潮中,进了银行当抵押物。
何况目前房地产市场趋冷,房企选项目是慎而又慎的,谁敢轻易“下沉”。国家统计局的数据显示,1—6月份,全国房地产开发投资同比下降10.1%,新建商品房销售面积同比下降19.0%。供需两不旺,能把地卖出的地方政府没几家。
如此看来,地方政府手上的“锅”,就只剩下国企了。最普遍的是水电煤等城市基础供应,各地方政府手里多少都有点。这些本质上是企业化管理的公用事业,自带垄断属性。
“水电煤”只要敢涨价,就能盈利。今年上半年全国规模以上工业企业中,利润表现一枝独秀的就是这些。1~6月份,电力、热力、燃气及水生产和供应业的利润总额同比增长23.1%,可谓夸张。
但是,这种“利润表现良好”是有舆情风险。此前昆明4月份的川渝天然气事件闹得沸沸扬扬,就是一例。更重要的是,这些企业很多已经“处置”过了。比如川渝天然气事件闯祸的那几家都有华润这样的央企参股,并没有多少“处置空间”。
一些自诩“市场派”的人士想当然地认为,“砸锅卖铁”是90年代国企民营化改革的先声。只能说,很傻很天真。
“卖铁”更难
迄今为止,没有哪家“砸锅卖铁”的地方政府有过民营化改革的表述。“防止国有资产流失”的红线紧绷,谁敢越雷池一步?
就算地方政府敢放手,也没有民营企业家敢出手。1990年代国企改革的“接盘侠”,倒在这根红线上的数不胜数,少数幸存至今的还活在某夹头之流的阴影里。他们可不管民营企业家当初接手时的摊子有多烂,你盘不活是你没本事活该。要是真盘活了,那就是“国有资产流失”的铁证。
在这些“键盘侠”的推波助澜下,我们的舆论场已经陷入了严重的“资本污名化”。资产在国资手上怎么搞、搞成什么样,都是“做大做强”的白月光。一到民企手上,就成了“万恶的资本”。这种社会氛围下,国企的民营化改革是无法推进的。勉强上,也会留下严重的后患。转轨不彻底、产权不清晰,经营权边界模糊等等问题,导致“国”、“民”之间可以共患难,不能共安乐。
深入骨髓的民营企业歧视,对民营企业的抑制,并没有随着经济发展、国民生活水平的提高而消失。所以,就算地方政府舍得“砸锅”,找谁“卖铁”呢?
结语
目前地方政府的“化债账单”上,靠“砸锅卖铁”盘活两三千万资金,对几十亿、上百亿的地方债杯水而言,车薪罢了。实际上“化债”要还是靠举新还旧的债务置换缓一缓短债的偿付压力,这显然是解决不了问题。拉长“引线”,并不能“排雷”。地方债问题的求解,任重道远。
解决问题的前提是直面问题。今天的国资规模绝非上世纪九十年代可比,但是资产质地并没有提高。且不说大量无效基建造成的债务压力是财政“无底洞”,就是国企的整体经营表现也很难说好。资产占比和经济贡献、经营效率不成正比。
《经济观察报》报道提供的参考数据显示:
2022年全国国有控股企业资产总额相当于全国规模以上企业资产总额的98.1%,在全国各类企业资产总额中的占比可能近60%。
可是,国有控股企业的营业额86万亿元,仅占全国规上企业278.7万亿元的31%。资产营收率24.3%,明显低于全国规上企业的78.3%,相当于全国企业的近1/3水平。国有控股企业的资产利润率为1.3%,全国规上企业为3.9%。
国有控股企业的营收利润率为5.4%,全国规上企业为4.9%。国有控股企业的资产负债率为64.4%,全国规上企业为58.3%。
这组数据说明,国有企业的确做大了,有碾压性的规模优势。营收利润率高,体现了国有企业行业优势。但是,资产的经济贡献指标、经营效率指标均大幅落后于全国规模以上企业。大,但是不够强。
大而不强,反映在国企的财政贡献上。在全国经营性资产中占比六成左右的国企资产,仅提供了全国税收总额的三分之一。
大体上讲,国企资产的经济贡献、经营效率、财政贡献,都是全国规模以上企业平均水平的一半左右。
既然地方政府“砸锅卖铁”也解决不了地方债问题,那就只有等国企做强,强到足矣提供与资产规模相匹配的财政贡献时,才能成功“化债”吧。