作为商人的马斯克积极参与到政治中,不仅牵动美国的国家安全政策,也对全球经济与科技秩序构成挑战。(美联社)
拜登的民主党政权在今天画下句点。
过去四年,随着美中科技地缘政治升温,拜登政权即便宣示对中国科技竞争采取“小院高墙(Small Yard, High Fence)”的策略方针,却也在出口管制与制裁实体清单的节奏上,逐步缩紧以人工智能算力为焦点,与作为技术核心的先进制程半导体芯片流向中国。
除此之外,各界关注的另一个规范焦点,是由拜登政权所创设的美国版“对外投资审查制度(Outbound Investment Screening System)”,限制美国资金投资中国的先端科技。然而,随着川普即将重返白宫,对川普的政策过程存在极大影响力的伊隆马斯克(Elon Musk),可能会对这个限制美国资金投资中国先进技术的法规的生死带来极大的变数。
拜登政治遗产:美版“对外投资审查制度”
拜登政府是在2023年8月9日,发布了第14015号总统行政命令《关于美国在受到关切的国家投资于特定的国家安全技术和产品的问题》(简称EO14105),使美国在与中国进行科技战的经济武器(Economic state craft)清单中,正式出现了美国版的“对外投资审查制度”。
最早开始透过“对外投资审查制度”保护国家关键科技产业的国家,其实是台湾。早了美国整整三十年,在1993年时,台湾即创造了“对外投资审查制度”。当时的政策背景,在于两岸春江水暖的氛围下台商大举西进中国,使得时任总统的李登辉先生推动“戒急用忍”政策,主张台湾过度依赖中国劳动力及市场将妨碍台湾的自主性与国家安全,因此有必要透过创造一系列的政策工具,使政府可以控制产业资金与技术西进中国的节奏。两岸关系条例下的“对外投资审查制度”,即是这个“戒急用忍”政策下的时代产物。
作为“对外投资审查制度”的始祖,直到今天我国经济部投审会仍然透过这个经济安全的法规工具,控制台湾从资本到技术对中国输出的节奏。而在拜登政府为美国创造对外投资审查制度之前,韩国和中国是唯二两个拥有对外投资审查制度的国家。当拜登政权上任后,在美中科技争霸的剧烈展开下,“对外投资审查制度”终于浮上台面成为新的美中科技战下“经济武器”,而欧盟也跟进了创造对外投资审查制度的讨论。
拜登政权透过总统命令创造对外投资审查制度的目的,在于规范美国资金在受关切国家(目前只列入中国大陆及港澳地区)的敏感技术领域投资,授权联邦财政部制定执行规则对相关对中国投资进行监管,并禁止美国资金投资被认为对美国国家安全至关重要的领域,包括半导体、量子科技及人工智能等技术。该执行规则的最终版本于两周前的1月2日终于正式生效。
拜登透过总统命令创造对外投资审查制度的目的,在规范美国资金于受关切国家的敏感技术领域投资。(美联社)
马斯克的影响力与政策挑战
随着川普即将第二度就任美国总统,虽然自誉为“关税人(Tariff man)”的他任命了对中鹰派的鲁比欧(Marco Rubio)和赫尔伯格(Jacob Helberg)等人担任关键外交政策职位,宣示其可能延续强硬的对中政策路线。然而,川普行事作风复杂且善变,尤其当马斯克(Elon Musk)与川普的关系日益密切,是否延续拜登政府时期通过的第14015号行政命令的对外投资审查卡住美国资本流向中国,成为观察川普对中政策节奏的焦点之一。
马斯克是共和党反对对外投资审查制度的主要声音之一。在川普竞选期间,媒体报导他捐赠了至少2.59亿美元,成为川普最重要的政治盟友。川普当选后,设立由马斯克领导的“政府效率部门(DOGE)”,显示二人密切的合作关系。然而,正因马斯克对川普政府日益增大的影响力,使拜登政权末期终于生效上路的对外投资审查的存续面临重大挑战。
个中原因在于,马斯克在中国制造业的庞大投资使其对强硬对中政策持保留态度。以特斯拉为例,中国既是其重要的生产基地,也是主要市场之一。《华盛顿邮报》指出,中国是特斯拉仅次于美国的第二大市场,其位于上海的超级工厂去年10月生产了第300万辆汽车。马斯克如果无法调整川普的对中政策,将对他的商业帝国造成重大冲击。
换句话说,马斯克对川普及共和党的影响可能会促使他们扭转或放弃美国对中国在经济安全及国家安全政策执行力道,尤其是当这些政策威胁到马斯克的商业利益时。如果这些法律和规定遭到削弱或被废止,这将会削弱原本旨在保护美国关键技术的政策目的。
特别在针对对外投资审查制度上,马斯克的策略似乎正在奏效,美国国会在共和党的支持下于去年10月通过“删除支出法案中限制美国对华投资的条款”,据称是来自马斯克的游说压力,条款的删除进一步加剧了对外投资审查政策延续性的疑虑。
如果今后川普的对中强硬政策遭到妥协或开后门,这将可能对美国政府乃至整个民主世界的经济与科技产业造成严重后果。马斯克可能利用其影响力说服川普政府,为美国企业,特别是像特斯拉这样与中国市场高度互赖的公司,以争取关税、电池技术或原料方面的豁免措施。《卫报》的一篇报导就指出担忧,认为马斯克可能透过与川普的友好关系,推动对美中贸易中的政策调整,甚至影响川普政府的对中贸易战态度。
这些策略不仅有助于保护马斯克在中国的商业利益,也可能导致美国对中国政策的执行力被削弱,进一步影响民主国家在地缘科技竞争中的团结。
川普对封杀TikTok转向,更显得他在坚持政策执行的态度上无法预测。(美联社)
TikTok事件:北京对马斯克的认可
无独有偶,我们也关注到《金融时报》报导,北京当局正在考虑邀请马斯克出面协调TikTok在美国业务以应付“不卖就禁”的最后期限,以避免该应用程序在美国遭到全面禁令。原因在于TikTok其母公司字节跳动的中国背景,美国政府担心该平台可能被用于北京的间谍活动或政治宣传,并对用户数据安全构成威胁。
拥有X(前推特)社群平台的马斯克,理论上或许能从TikTok的禁令中获益,但他却公开反对禁令并主张言论自由。然而这也显示马斯克作为一名商人,当比较X与特斯拉的市场规模与长期获利空间时,他的立场也显得矛盾且充满策略性,或许马斯克也在思考一统X与TikTok这两大社群媒体平台后,对全世界社群平台所具备的强大影响力。
此外,马斯克与中国官员长期保持着良好的互动关系。去年4月,他曾前往北京,与中共高层李强会面,这表明北京对马斯克的高度认可。同时,这种友好关系也与他在中国的庞大商业利益紧密相连,特别是特斯拉在中国市场的依赖,进一步凸显了他在这场博弈中的多重角色与深远影响。
而美国总统川普在封杀TikTok上转向更显得他在坚持政策执行的态度上无法预测,尤其近期承诺将“拯救”这款app。川普正考虑透过行政命令暂缓该法案的执行,而马斯克或许正是TikTok试图突围的关键人物。
美中关系与台湾的最大不确定因素
马斯克在川普政府中的角色可能对美国的经济与科技政策带来深远影响。由于其商业利益与川普的“美国优先”政策存在冲突,他可能推动削弱或改变对中国的科技与经济战略。若好不容易诞生的“美国版对中投资审查制度”以及美国其他发展中的对中政策遭到妥协,不仅削弱美国对关键技术的保护,也将影响民主国家在科技地缘政治中的防守节奏。
进一步来说,作为商人的马斯克积极参与到政治中,不仅牵动美国的国家安全政策,也对全球经济与科技秩序构成挑战。这个“马斯克变数”,势必将成为川普“2.0”新时代下台湾政府与企业最需要绷紧神经的巨大不确定因素。
※作者张智程为科技地缘政治智库“科技民主与社会研究中心”执行长/池继谦为“科技民主与社会研究中心”经济安保政策研究组分析师。