台湾不存在一个具有因应当代地缘政治情势思维的总体经济安全框架，加上过时的出口管制法规与未必具有实效性的投资审查规定的制度漏洞，都不利于台湾在艰困的国际环境中达成持续性的生存与繁荣。（图片摘自总统府网站）
蔡英文总统结束了她领导台湾八年的任期。过去八年间，蔡总统带领台湾积极与日渐强化侵略企图与能力的中国，以及长达三年的新冠肺炎疫情对抗，却在美中竞争的世界局势变迁的过程，带领台湾在经济发展上创造了过去未有的亮眼成果。
另一方面，2018年开始，美中展开从贸易战到高科技霸权的全面性竞争，使得全球化时代的世界经济与贸易及供应链地景产生结构性转变。世界各国的经贸政策转向维护国家安全与经济安全，维持经济韧性以及保护重要科技成为了科技地缘政治时代的主要潮流。在这个脉络中，台湾资本与生产活动逐渐从中国撤出，转移据点回到台湾和中国以外的国家布局的现象明显；而台湾政府在防疫对策上成功阻挡新冠疫情进入，让岛屿国家的经济与工业生产活动在全世界都因为疫情而受到中断时继续正常运转；台湾领先世界的半导体与电子制造产业在数位转型与生成AI应用场景的活络下加速发展扩张。这些蔡英文执政期间的客观因素，促使了台湾成为过去八年经济成长表现最耀眼的富裕国家。但另一方面，美中竞争长期化的地缘政治局势，连带也导致了全球供应链面临重组，为蔡英为所领导的台湾同时带来前所未有的机会与风险。
蔡英文政府的“结构顺境”
首先，蔡英文领导的民进党政府进入了一个治理国家上过去的政权不存在的结构上的顺境：因为美中对抗局势的展开，使得台湾与中国的贸易与经济连结出现了“松脱”的现象。在二十一世纪初台湾与中国同时加入WTO而成为全球化时代国际贸易体系的成员之后，台湾经济与产业就陷入了结构性过度依赖中国的难题。台湾与中国在经贸上快速深化的连结，一直被视为台湾维持经济自主、国家安全以及事实上独立地位最大的障碍。特别是蔡英文所领导的民进党，这个政治意识形态以台湾认同为根基，并将政治议程设定在维持以一个独立于中国之外而生存的繁荣民主国家的台湾政党，一直苦恼于如何在经济与贸易政策上摆脱对中国的依赖。
因为美中对抗局势的展开，使得台湾与中国的贸易与经济连结出现了“松脱”的现象。（美联社）
蔡英文总统上任后主打新南向政策与强化与美日欧等国深化经贸的多元化政策，而这个“过度依赖中国”结构性难题在2018年以后出现了变化，但并不是由蔡英文政权的政策制定者们成功提出经贸对策解决，而是美国主导对中国从“脱钩”到“去风险”的地缘政治局势，逐步改变了全球化时代的国际贸易体系与全球供应链，并连带影响了作为全球供应链之一环的台湾与中国的贸易结构。美中展开全面竞争加上疫情的局势转变，使台湾迎来过去三个十年来最大的外部资金回流，也使得台湾的最大的出口贸易目的地，相隔了四分之一个世纪以后重新由美国取代中国。蔡英文政权不再需要像过去三十年的台湾政权统治者一样，必须用最大的力气限制台湾企业将资金，技术以及生产活动转移到商机无限的中国。这是世界地缘政治格局转变带给蔡总统最大的赐物，它使得蔡总统与民进党对于台湾应该从经贸结构开始降低对中国的依赖而强化自主性的政治主张，增加了国际地缘政治与地缘经济的条件。
对抗来自中国的经济胁迫，唯有价值相同的国家更积极协助台湾
蔡英文政权在“经济安全”目标的追求上，除了在贸易关系上降低对中国的依赖，另一个目标就是对抗来自中国的“经济胁迫”。蔡英文政权从2016年成立之后，即便不愿承认前政权与中国之间宣称存在的“九二共识”，却仍然企求与中国维持稳定的关系与进行地位对等为前提的对话。然而中国对民进党政权采取敌对的立场，并且针对台湾强化了从军事行动、认知作战到经济胁迫的各种威胁手段。其中，在经济胁迫上，中国在蔡英文主政的八年之间，从陆续宣布禁止进口台湾出产的农林水产品，到在台湾总统大选期间片面宣布终止台湾与中国间的ＥＣＦＡ的化工产品，总共针对台湾发动了共计十数次的经济胁迫行动。
中国操纵国际贸易与供应链的地位，对其他国家进行经济胁迫或报复越来越频繁，但台湾仍然是遭受中国经济胁迫行动最为密集的国家。中国针对台湾进行的经济胁迫行为最大的特征在于以政治上松动蔡英文统治台湾的权力基础为目的。因此，从农渔产品到ＥＣＦＡ的化工产业，都是在政治上特定敏感的时间点，以打击蔡英文的民进党的民意支持或政治基础为目的而发动的。相对之下，台湾与中国的贸易和产业关系最为紧密的ICT价值链，在过去八年并没有成为中国对台湾经济胁迫行动的目标。原因在于台湾与中国在半导体与电子产业的产业合作与贸易合作虽然占台湾与中国间经济交流最大的比重，但是台湾却掌握了优势地位：中国的内需市场仍然依赖从台湾进口半导体以及先端电子产品，且中国仍然作为全球供应链中台湾电子产业的下游，承接生产活动中附加价值比较低的部分。
然而，今后的情势会随着美国主导的科技业的价值链“脱钩”中国的趋势深化而有所不同。中国寻求供应链的自主过程必然会致力于降低对台湾的依赖，台湾与中国在ＩＣＴ产业上会逐渐转移关系从互补变成竞争，中国也势必会开始针对作为台湾经济命脉的ＩＣＴ产业展开经济胁迫行动。台湾不可能单独克服来自中国的经济武器，唯有价值相同的国家建立因应经济胁迫的多边框架并把台湾纳入协调体系，才有可能解决问题。这个连续两年都出现在Ｇ7领袖会议上的议程，值得继续关注。
地缘政治开启“芯片战争”让台湾成为世界的焦点
台湾的活跃的半导体产业生态系，在蔡总统的任期内因为复数个偶然与必然的因素，使台湾成为了科技地缘政治时代全世界的焦点。由台积电等台湾企业掌握的先端半导体制造技术不但成为美中大竞争中的核心议题，新冠疫情期间的供应链中断，也促使世界各国开始争相补贴，争取半导体制造能力“回归（Reshoring）”。在半导体制造高度集中于台湾的现实被世界各国视为达成韧性（Resilience）目标的风险以后，与台湾友好国家纷纷提出邀请与提供高额补助金作为引诱下，台积电陆续宣布在美国、日本、与德国设厂。
蔡英文政府对于这个国家最重要的企业，陆续接受外国政府提供大比补助金到海外设厂，基本上维持着一贯正面却低调的立场。对蔡政权来说，维持与美国日本与欧洲价值相同国家的友好与支持是政权最首要的议程。然而，台湾高度集积的半导体产业生态系是台湾经济繁荣的关键，台湾的经济成长在几乎单独依赖半导体与电子产业的情况下成长卓越。与此同时，高度集积于台湾的半导体制造生态系，也以“硅盾”的角色存在，而成为台湾维持经济繁荣与国家安全的最重要筹码，更是台湾在艰困的外交环境中要谋取国际政治地位强化上难能可贵的杠杆。因此，蔡的政府在美国欧洲与日本等价值相同的国家都主张供应链应该“减轻过度集中在台湾的风险”以及编列补助金谋取“重返制造（Reshoring）”的潮流下，立场显得些许的尴尬。
赖清德总统必须要提出一个蔡总统没有提出的策略，化被动于主动，争取在供应链重组的谈判中更具有话语权的角色。（美联社）
特别是这些价值相同国家的政府将“半导体制造供应链过度集中于台湾”视为紧急的政策议题，而且相继编列高额的补助金跟台积电进行设厂谈判，却没有把台湾政府邀请上谈判桌，提供台湾在维持生存与繁荣的事项上对等的利益作为台积电到友好国家生产的对价，也是蔡政府苦恼却无法发出声音的议题。
赖清德接任总统以后，台湾的半导体产业是否可以克服科技地缘政治导致供应链重组带来的挑战，在美国欧洲日本乃至印度等友好国家持续发动“去风险（Derisking）”的产业政策的趋势中，持续在世界保持领先且关键的地位并维持台湾的经济成长，是第一个必须要挑战的难题。赖清德总统必须要提出一个蔡总统没有提出的策略，化被动于主动，争取在供应链重组的谈判中更具有话语权的角色，积极与美国日本欧盟等国家谈判出双赢的合议，而非只是被动将台湾半导体产业的市占分享给价值相同的国家。此外，赖清德在与价值相同的国家与区域的关系经营上，也必须更系统化的建立“杠杆”台湾半导体产业优势的谈判策略，确保台湾企业被全球所有国家政府因为经济安全理由所迫切需要的地缘政治氛围下，不是仅止于个别企业获得外国政府补助金的条件出走海外建立生产据点，而是争取为台湾的生存和繁荣换取更多国际政治上的筹码。
未能因应地缘政治时代转变的台湾经济安全框架
二零一八年以来，从美中竞争先端科技霸权到乌俄战争爆发，地缘政治局势巨变使得世界各国加速建立得以确保经济安全的规制框架。但如果跟美国、欧洲乃至日本等价值相同国家积极推动经济安全的法制改革相比，蔡英文对台湾经济安全的规制改革显得甚为保守。
台湾在二千年与中国几乎同一时间加入世界贸易组织以后，在二十一世纪的二十多年之间，逐渐成为以世界以中国为中心的全球制造业供应链中，从人员技术到资金的往来上与中国关系最为紧密的地方。众所皆知，中国以半导体体为主的科技产业得以建立，来自台湾的资金人才与技术扮演了极为重要的角色。同时之间，台湾政府的管制者也一直面对着资金技术与人才流进中国的焦虑。台湾经济安全规制框架，一个在上个世纪末台湾民主化的初期被正式建立的管制工具，最重要的特征，就是把管制框架区分为对中国与对其他国家。
蔡英文政权在强化台湾经济安全上最大的管制制度改革工作，除了透过修改行政命令在对内与对外投资审查制度中严格化认定与中国相关的审查密度之外，唯一的立法行动，就是为了因应既有的科技管制框架机能不全的疑虑，在二零二一年夏天在台湾的“国家安全法”和“两岸关系条例”的修法中创造了“国家核心关键技术”，并在二零二三年十二月首次公布了包括了十四奈制程的半导体制造以及先进封装技术等二十二项国家核心关键技术的清单。
蔡英文对台湾经济安全的规制改革显得甚为保守。（美联社）
然而，台湾的国家安全法针对国家核心关键技术的保护，实际上走的是强化对经济间谍的诉追以保护私人企业的营业秘密的路径，相较于美国、欧洲与日本等G7国家在2018年以后因为重视经济安全而调整法律强化国家管理重要技术、重要基础建设与供应链的方向有很大的差别。
蔡英文政府的经济安全政策团队当然跟价值相同国家共享一样的问题意识，但是却被批评迟迟无法在法律架构上作出结构性的改革。除了台湾的政治仍然对于如何看待中国因素有所分歧之外，根本的原因，是积极管制可能无助于台湾企业当下在全球供应链中的利益，因次也就没有办法达成具体的社会共识。特别是台湾的企业站在反对政府强化管制能力的立场，使得民进党政府在经济安全的改革上，最后采取强化保护企业营业秘密这个企业掌握主动权的途径作为妥协。然而，因为没有与价值相同的国家采取相同途径强化管制敏感科技能力，台湾不存在一个具有因应当代地缘政治情势思维的总体经济安全框架，以及过时的出口管制法规与未必具有实效性的投资审查规定的制度漏洞，都不利于台湾在艰困的国际环境中达成持续性的生存与繁荣。
此外，世界各国的科技管制框架也正在面临转型。地缘政治格局的改变使得全球化时代的秩序受到挑战。作为今天的多国间的军民两用品的出口管制框架的“瓦圣纳协定”，因为利基于以反恐为目标又有俄罗斯作为成员而陷入机能不，全就是最好的例子。价值相同的国家今后势必在新的秩序与新的供应链地景重组的过程展开更多的规则创造的提案。即便台湾作为今天芯片战争的核心焦点也在新兴与关键技术的发展上占有极为重要的地位，但不受正式承认的尴尬国际地位以及极为受限的国际外交参与空间，都为今后台湾是否可以参与新的规定与国际秩序制作过程带来未知数。
未竟之路
台湾即将告别蔡英文总统的统治进入另一个新的时代。即便蔡总统可以算是成功克服了地缘政治与疫情的挑战，将台湾变成了一个比她八年前就任时更为繁荣的国家，却也留下了在经济安全改革上几个没有解决的关键议程。台湾面对一个地缘政治上更加不确定的未来，在日益艰难的前途中，蔡总统的接班人们必须在守护台湾的经济安全上更加勇敢的行动。
※本文作者为国科会新智库“科技民主与社会研究中心”半导体产业政策研究组（DSET-SEMI）组长。美国康乃尔大学法学硕士与京都大学法学博士，旅居日本十五年，曾担任日本京都大学法学院助理教授、美国大学费正清中心博士后客座研究员与日本中央政府科技产业政策智库研究员，参与日本政府科技政策与经济安全法制制定，专攻地缘政治与经济安全之相关法制与政策议题