美国国土安全部（DHS）7月公布的“公共负担”（public charge）最终规则将于9月18日生效。美国公民及移民服务局（USCIS）周二（8月18日）进一步发布配套的相关政策指导（以下简称新规），说明移民官员今后如何判断申请签证、入境或调整身份为合法永久居民（lawful permanent resident，LPR，俗称绿卡）的外国人，是否“可能在任何时候成为公共负担”。
这项变化意味着，川普政府将恢复移民官员更大的裁量空间。新制度下，官员可从申请人的整体情况出发，评估其未来是否可能依赖政府福利维持生计。
1.新规概要
DHS于7月16日宣布，撤销2022年拜登时期制定的“公共负担不允许入境”（public charge ground of inadmissibility，以下简称“公共负担”）规则。DHS最终规则于7月20日刊登于《联邦公报》（Federal Register），并定于9月18日正式生效。
自9月18日起，DHS可以考虑任何“需经济状况调查的公共福利”（means-tested public benefits），再与申请人的年龄、健康、家庭、财务、教育及技能等因素一并评估。这意味着，食品、医疗、住房等政府福利，在符合相关条件的情况下，都可能成为移民官评估申请人整体情况时所考虑的资料。
DHS表示，2022年规则限制了移民官员可以考虑的因素及政府福利种类，使官员难以根据个案的完整情况作出判断。新规则恢复更大的裁量权，让官员根据法律规定及申请人的整体情况，逐案判断其是否可能成为公共负担。
值得注意的是，这并不意味着9月18日前的所有福利纪录都会按照新标准重新计算。DHS规定，9月18日前领取的经济状况调查福利，仍按照2022年规则处理；9月18日及之后领取的福利，则按照新制度评估。
新规符合国会的意图：确保在美国的外国人能够自给自足，不依赖纳税人资助的政府福利。
新规解释了哪些类别的外国人会因视为“公共负担”而不被允许入境，以及国会已豁免哪些类别的“公共负担”。
新规阐述了关键概念、“公共负担”认定所考虑的因素以及将要考虑的证据。新规还解释了“公共负担”的担保流程。
所有申请调整身份为合法永久居民的外国人，除非其申请的移民类别属于豁免类别，否则均受“公共负担”相关条款的限制，可能被拒绝入境。
2.受“公共负担”约束的类别：
·美国公民的配偶、子女和父母
·美国公民的未婚子女及其子女
·合法永久居民的配偶、子女以及未婚子女
·美国公民的已婚子女及其配偶和子女
·美国公民的兄弟姊妹
·美国公民的未婚夫/未婚妻
·依优先类别（preference category）划分的美亚混血儿（Amerasians），出生于1950年12月31日或之后，1982年10月22日之前
·美国公民的遗孀或鳏夫
·优先工作者（priority workers）
·拥有高等学位的专业人士或具有卓越能力的外国人
·技术工人、专业人员和其他工人
·投资者
·宗教工作者
·美国政府在海外的某些雇员或前雇员
·巴拿马运河区员工
·外国医学院毕业生
·国际组织的退休员工
·美国武装部队人员
·国际播音员/记者
·无法返回家园的外交官或高级官员（1957年9月11日法令第13条）
·多元化签证移民
·1982年1月1日之前的一些参与者
·外籍证人或线人
3.不受“公共负担”约束的类别
·寻求庇护者和难民
·美亚混血移民入学
·受雇于美国政府或代表美国政府工作的阿富汗和伊拉克籍翻译人员或阿富汗和伊拉克国民
·根据1986年《移民改革与控制法》（Immigration Reform and Control Act）第202条规定调整身份的古巴和海地入境者
·根据《古巴调整法》（Cuban Adjustment Act）寻求身份调整的申请人
·正在调整身份以获得合法永久居民身份的尼加拉瓜人和其他中美洲人
·根据1998年《海地难民移民公平法案》（the Haitian Refugee Immigration Fairness Act）调整身份为合法永久居民的海地人
·劳滕贝格（Lautenberg）假释者（Parolees）
·特殊移民青少年
·注册申请人
·申请临时保护身份（Temporary Protected Status, TPS）的申请人
·某些非移民大使、部长、外交官和其他外国政府官员及其家属
·人口贩运受害者（非移民）
·符合条件的犯罪活动的受害者（非移民）
·根据《反妇女暴力法》（Violence Against Women Act）提出的自我请愿（Self-Petition）
·根据1996年《个人责任和工作机会协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act）获得保护的某些遭受虐待的“合格外国人”（qualified aliens）。
·符合领取遗属配偶、子女或军人父母福利资格的身份调整申请人
·在加拿大出生的非美国公民的美洲原住民
·俄克拉荷马州基卡普部落（Kickapoo Tribe of Oklahoma）的德克萨斯州基卡普印第安人部落（Texas Band of Kickapoo Indians）的某些成员
·根据2001年《对外行动、出口融资及相关项目拨款法案》（the Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act）提出申请的越南、柬埔寨和老挝国民
·波兰和匈牙利假释者
·某些叙利亚国民
·根据《利比里亚难民移民公平法》（Liberian Refugee Immigration Fairness Law）调整身份的申请人
4.如何裁定“公共负担”？
虽然《移民和国籍法》（INA）并未对“公共负担”或“可能成为公共负担”做出定义，但美国国会已明确规定，移民局官员在做出是否构成“公共负担”的拒签决定时，必须考虑五个法定因素（并非2026年新规创设，而是法律本身要求移民官考虑的最低因素）：
1.外国人的年龄；
2.健康状况；
3.家庭状况；
4.资产、资源和财务状况；
5.教育和技能。
此外，移民官员还将考虑任何其它与评估外国人可能随时成为“公共负担”的相关因素，包括外国人是否领取过需要经济状况调查的公共福利，例如用于维持收入的现金援助、住房援助、食品券、大学助学金或任何其它类似福利。
对于2026年9月18日之前领取的需要经济状况调查的公共福利，移民局仅考虑外国人领取的由政府出资的用于维持收入和长期机构安置的公共现金援助。
对于2026年9月18日或之后领取的需要经济状况调查的公共福利，移民局将考虑所有“需经济状况调查的公共福利”。
不过，领取某项福利并不等于自动被认定为“公共负担”。新制度强调的是审查外国人记录中所有相关证据的整体情况，并逐案做出裁决，而不是设定某项福利一旦使用便必然导致拒绝的自动门槛。
5. I-864表格（经济担保书）仍重要
对许多家庭及就业类移民而言，I-864表格，即《移民和国籍法》第213A条所规定的“经济担保书”（Affidavit of Support），仍是公共负担审查的重要资料。
担保人透过I-864承诺，在法律规定的期间内以自己的经济资源支持受担保移民。DHS在最终规则中也确认，移民官可以将相关经济担保资料纳入公共负担判断。
6.公共负担保证金（PCB）仍可适用
对于仅因公共负担理由被认定为不符合入境资格、但其它方面已符合要求的申请人，法律允许DHS酌情接受“公共负担保证金”（Public Charge Bond，PCB）。
PCB是一种财务担保。个人或公司向移民局支付现金保证金或提供担保债券，以确保该外国人不会成为公共负担。
如果该外国人按照表格说明和移民局官员发出的通知缴纳了PCB，移民局官员可以批准该外国人的身份调整申请，使其成为合法永久居民，并允许其留在美国。
移民局官员将考虑该外国人在未来五年内可能有资格获得和可能收到的政府援助金额，据此确定缴纳PCB的金额。
如果移民局邀请外国人缴纳PCB，该外国人可以提交I-945表格来缴纳现金保证金或担保保证金，通过美国财政部（U.S. Treasury）认证的担保公司缴纳。
只有在移民局发出拒绝意向通知书（Notice of Intent to Deny），并且邀请其提交I-945表格时，外国人才能提交该表格。移民局不会接受未收到其邀请的外国人提供的PCB。
2026年规则也修改了保证金违约及取消规定。对于2026年9月18日或之后提交的公共负担保证金，如果受保人领取任何经济状况调查福利，或违反保证金其它条件，均可能构成违约。
保证金通常可以在移民死亡、永久离开美国、归化入籍等情况下取消；此外，在完成入境或调整身份五周年后，符合条件者也可以申请取消保证金。
7.新规意味着什么？
新规旨在“指导”，而非“规定”移民局官员在逐案做出“公共负担”决定时如何行使自由裁量权。
DHS预计，新规可能使更多申请人的公共福利使用情况进入审查范围，并表示此举旨在落实国会所确立的“外国人应具备自给自足能力”政策。
新规自2026年9月18日起生效，适用于所有在2026年9月18日或之后以邮戳或电子方式提交的I-485表格（永久居民登记或身份调整申请）。
新规具有约束力。先前的指南，包括1999年的临时实地指南以及任何涉及“公共负担”的相关指南，在新规生效之际作废。