从威权统治的地位未定论，朝向完全自由国家发展

1951年《旧金山和约》签订，1952年生效之后，根据《旧金山和约》，台湾处于国际法上的地位未定论状态。图片来源：达志影像／美联社

一、战后接收统治时期台湾地位“未定状态”

基本上，日本宣布投降之后，国民政府根据“联合国最高统帅第一号命令”，由中国战区最高统帅蒋介石，派陈仪在1945年10月25日于台北公会堂举行的中国战区‧台湾受降典礼，接受日本台湾军司令官兼台湾总督安藤利吉的投降，开始了国民政府及后续中华民国政府在台湾的统治。这是实际战争行为停止之后，战胜国对战败国领土的占领与接管。

当时画分台湾澎湖由中国战区最高统帅兼国民政府主席蒋介石派员接收，是受到开罗会议的影响，国民政府也根据在中国实施的训政体制威权统治台湾。由于日本接受《波兹坦宣言》的无条件投降，台湾跟澎湖未来脱离日本统治已成定局，不过，台湾的领土主权尚未转移。因此，当台湾行政长公署在1946年1月20日根据行政院命令，公告台湾人民自1945年10月25日以后回复中国国籍，英国和美国等盟国纷纷表示反对的意见。英国外交部致函中华民国驻英国大使馆，明白告知英国政府虽认为依1943年12月1日的《开罗宣言》，未来将台湾转移给中华民国。不过，该宣言自身并不能将台湾主权由日本移转中国，必须在与日本订立和平条约或其他正式外交手续后才能完成。因此，台湾虽已为中国政府统治，英国政府“歉然同意”台湾人民业已恢复中国国籍。不仅英国外交部明确表达，台湾仍然不是中华民国的领土；东京的GHQ也反对中华民国国民政府处理台湾人民国籍的政策。

相对于此，中华民国政府也有清楚的认识，因此一方面对外宣称：台湾已经光复回归中华民国；另一方面，直到1949年1月蒋介石还以中华民国总统的身份发电报，提醒台湾主席陈诚，台湾仍然不是中华民国领土，在对日和约完成前，台湾只是托管地而已。（不过，此一托管地的说法，与旧金山和约托管地的规定是不一样的。）这也说明了，日本虽同意未来放弃台湾，但是因为尚未签订正式的条约，根据国际法并没有完成领土主权的转移，因此台湾处于被占领的地位未定状态。而1951年《旧金山和约》签订，1952年生效之后，根据《旧金山和约》，台湾处于国际法上的地位未定论状态，两者的意义截然不同。

而在此一期间，美国政府政策曾有多次的改变，包括战争后期讨论是否要直接占领台湾，或是在国民政府接管台湾之后，由于中国内战的爆发，也曾研议是否应该阻止战败的国民党政府撤退到台湾等等。正如1950年1月杜鲁门发表的“袖手旁观”政策，曾表明台湾应根据《开罗宣言》归属中国，美国因此不介入国共内战中的台湾状态。不过，韩战爆发之后，美国政策做了180度的转弯，认为根据国际法，台湾尚没有完成主权转移，因此，发表《台湾海峡中立化宣言》派第七舰队进入台湾海峡，并宣告台湾地位未定。但这只是美国政策的改变，并不代表台湾国际法地位的正式改变。

二、《旧金山和约》生效后的台湾地位未定论

相对于国际政治上各国立场的改变，《旧金山和约》是决定台湾国际法地位最关键的条约，依据国际法也可以完成台湾主权的正式转移。不过，旧金山和会举行之前，蒋介石总统就收到美国的通知，知道对日和约对台湾的主权问题，将采取未定论的立场。因此，也指示中华民国外交部门在之后有关对日和约的谈判，就不必力争台湾主权领土归中华民国的名义问题。

根据《旧金山和约》第2条，日本放弃对台湾、澎湖的一切权利、权利名义及要求，而没有提及放弃给哪一个国家，这是国际法台湾地位未定论的重要根据。实际上不仅第2条，第21条针对中国及朝鲜的权利也有清楚的规定：当时尚未恢复独立的朝鲜享有和约第2条的权利；而中国则享有之第10条及第14条a项二之利益（如处理日本在华财产等权利），就是不能有第2条的权利。就此而言，可以看出台湾地位未定论是刻意的安排。

相对于此，中华民国依据和约第26条与日本签署《中日和约》。部分学者误认《中日和约》已实质转移台湾主权，却忽略了《旧金山和约》第26条同时规定：日本与任何国家缔结之双边和平协议，其给予该国之利益不得逾越《旧金山和约》之范畴。若有超越，该利益应自动扩展至所有《旧金山和约》之缔约国。《中日和约》中有关台湾地位之规范，基本上仅为《旧金山和约》第二条台湾地位未定状态的延伸。自此，在国际法视角下，台湾地位正式进入“地位未定论”之法理状态。

三、威权体制下中华民国与台湾的历史纠葛

如前所述，二次世界大战结束后，中华民国国民政府接管台湾。虽然，1946年年底制宪，一年后行宪，不过，行宪前1947年国民政府就下令动员戡乱，次年又制订《动员戡乱时期临时条款》，台湾也在1949年进入戒严体制，宪政体制遭到严重破坏。同年底国共内战失利，中华民国政府迁台，中央政府在台湾直接行使统治权，开启了台湾与中华民国之间复杂且深远的历史纠葛。加上次年透过国民党改造，透过“以党领政”、“以党领军”的党政运作，加上1949年中就展开的情治单位统整，以蒋介石总统／总裁为中心的强人威权体制渐次形成、强化。在威权统治时期，中华民国政府之行政权与立法权，其统治之法理正当性（Legitimacy）建立在原中华民国大陆领土人民之同意基础上，台湾的民意只是象征性的意义，并不具实质影响力。

在此脉络下，国民党政府为建构其在台统治之内部正当性，遂推动所谓的“地方自治”。然此一制度系冻结《中华民国宪法》保障的地方自治权限，改以行政命令作为办理地方选举之法源，借此形塑获得部分民意支持之表象。而在外部正当性论述方面，中华民国政府则坚称其为代表全中国之唯一合法政府，并在台湾＝自由中国行使宪政统治。

此一时期，美国基于冷战时期全球战略布局与政治利益考量，给予在台湾的中华民国政府实质支持，又给其在国际社会作为中国合法代表的地位。不过，纵使双方于1954年签署《中美共同防御条约》，台湾于国际法上“地位未定”之法理状态亦未改变。关于此点，当时美国参议院审查该条约的纪录，以及美国国务卿杜勒斯公开声明，皆有明确之阐释。

四、政治改革与国体相克

面对国际形势的恶化，特别先是1971年失去联合国中国代表权，产生统治外部正当性的削弱，国民党当局开始推动有限度的政治改革，透过增额中央民意代表制度，拔擢台籍菁英，补强统治的内部正当性基础。而随着1979年中美关系正常化，美国国会制订《台湾关系法》，赋予美国政府关心台湾民主及人权发展的义务。

面对此一历史危机，包括台独联盟的代表刊物《台湾青年》也意识到，中华民国政府若彻底丧失国际舞台，由于现实上他统治台湾，一旦中华人民共和国政府威胁中华民国政府的生存空间，亦将严重危及台湾本身的生存、发展。在此背景下，其政治主张展现出务实之辩证：一方面坚持依据台湾人民自决意志，推翻外来政权统治；另一方面，在政治现实上，亦不反对中华民国政府争取国际奥援，以抗拒中华人民共和国并吞台湾之企图。

特别是失去美国正式外交承认后，国民党当局意识到：争取国际社会，特别是美国的实质支持是维系其政权生存之关键。面对中华人民共和国的统战与文攻武吓，以及《台湾关系法》架构下美方对台湾推动自由民主与落实人权之外部压力，蒋经国总统执政晚期，开始进一步推动有限度之政治改革。然此一朝向自由化与民主化之改革启动后，包括选举与社会运动的民主、自决诉求，逐渐对中华民国政府原先立基于“全中国民意”之正当性论述构成严峻挑战，使政治改革与既有国体之间产生了内在冲突（相克状态）。

这样的政治发展方向，在蒋经国执政的晚期，由于执政的弊案，及来自国内外要求改革的压力，蒋经国放弃镇压党外突破党禁的组党行动，并同意解除戒严，开放报禁。而党外人士及美国方面持续要求进一步的自由化、民主化改革，此一压力在蒋经国过世，李登辉继任总统之后持续加强。而李登辉继任总统及其采取的进一步改革措施，使台湾的国家地位，出现了历史的转折。

李登辉继任总统，权力尚不稳固，执政初期延续蒋经国的改革路线，在不修改《动员戡乱时期临时条款》之前提下，计划透过渐次扩大增额中央民意代表之席次，并制定《第一届资深中央民意代表自愿退职条例》，逐步削弱未经改选之资深代表之主导权。而在他担任总统之后的第一次增额中央民意代表（立法委员）选举之后的结构为例，1989年立法院增额代表席次扩增至130席，实质上已取得国会主导地位。

1990年总统选举之前，资深国民大会代表试图扩权，引发民进党及社会改革力量的反弹，立法院也对此发出抨击之声，而以随后爆发之三月学运（野百合学运）为契机，李登辉总统正式宣布将启动全面的政治改革。而相对于凝聚朝野改革共识的国是会议，提出总统直选的改革诉求，立法院包括民进党及部分国民党的增额立委提出释宪声请，大法官会议做出释字261号解释，要求没有改选的资深中央民意代表在1991年年底前全部退职。

次年，李登辉总统透过国民大会修宪，废除临时条款，宣布“终止动员戡乱时期”，如此，中华民国政府在法理与政治现实上，形同承认（或不再质疑）中华人民共和国政府统治中国大陆之合法性。此举引发了中华民国国家定位的问题，包括中华民国政府与之前宣称代表权中国民意的中华民国政府，在国家定位上究竟产生了怎样的本质差异？

五、还权于民的政治改革与未竟之业—代结论

历经1991年、1992年国民大会代表及立法委员的国会全面改选，及1996年总统直接民选，统治台湾之中华民国政府的统治正当性，已完全转移并落实于台、澎、金、马人民之自由意志与同意之上，与昔日立基于全中国民意之政权产生了本质上之断裂与重构。

而1996年总统直选不仅实践了“国民主权”理念，更促使台湾获美国“自由之家”（Freedom House）等国际机构正式认可为自由民主国家。今日之台湾，在各项全球自由民主指数中名列前茅，属亚洲先进民主阵营，其国家性质与过去威权统治时期之中华民国已截然不同。

然而，尽管台湾已完成内部统治正当性之根本性转型与民主宪政体制之建构，但在国际社会中，仍未能获得作为“正常主权独立国家”的承认。如何进一步解决“内部已完全实践自由民主”与“外部缺乏国家承认”之间之落差，无疑是自威权统治时期迄今，中华民国与台湾历史纠葛演进下，仍有待全体国民凝聚共识并持续推进的未竟之业。

作者为政治大学台湾史研究所及历史学系合聘教授、台湾教授协会会长。