来回折腾
在很长一段时间内，“利权”二字已经成为大清国上下代表着政治正确的关键词，经济账显然要让位于政治账。
大清帝国铁路总公司，试图以公司身份引进“洋债”，实行“商借商还”，将铁路投资限制在中外商人之间的来往上，不涉及政府外交。盛宣怀一上手，就发现，这一美好愿望，根本就不能实现。
原因很简单，中国企业资本薄、管理差、信用低，一切“洋债”，都需要担保或者抵押。首先是以铁路本身质押，要实现这种质押的可操作性，必然在行车管理权、稽核权、用人权、购料权，甚至建成通车后的收益权上与外商分享。但是，对于铁路本身的质押，不少外商仍不放心，非要加上国家担保。如此一来，与“洋股”的差别并不大，本来想竭力回避的外交折冲，实际上也在所难免。
铁路总公司成立后，帝国政府很快就发现，随着铁路建设的不断扩展，指望着以铁路总公司的名义实现“商借商还”，将政府与外债隔离开来，根本就不现实。
在戊戌年（1898年）激进得如同儿戏般的改革中，总理衙门下新成立了一个“矿务铁路总局”，这实际上是强化行政权的一种尝试。
矿务铁路总局不仅取代了“考工司”“工业建设办公室”的作用，而且还试图开始发挥“国资委”的作用。根据当年颁布的《矿务铁路章程》，这个总局拥有批准设立、稽核股本、核查业务等权力。具体到盛宣怀执掌的铁路总公司，就是在招股、借款、征地、税收等方面，必须接受该机构的稽核。
戊戌政变后，戊戌变法中所推行的操切的新“改革”，大多被废止，矿务铁路总局和农工商总局则成为唯一被保留下来的成果，与戊戌之前开始推行的其他改革一样，得到了延续。
义和团-八国联军动乱后，总理衙门改名为外务部，铁路也就随之归外务部领导。外交部门主管铁路，这在世界铁路史上也算奇迹，凸显当时中国在急速的发展变化中，体制本身的变革已经远远不能跟上时代。
这种名不正、言不顺的情况，很快就得到改观了。外务部下属的矿务铁路总局于1903年裁撤，其职能划归与外务部平级的商部，由商部的通艺司管辖铁路事务。同年，还成立了一个并行的机构“铁路审议所”，由张之洞、刘坤一等18名重量级人物组成，与铁路有关的一切大事，都要经过该审议所通过才可施行。铁路审议所，相当于跨部门的“铁路事务委员会”。
但是，无论是矿务铁路总局还是铁路审议所，他们与铁路总公司及全国各条铁路督办大臣之间的关系，并没有任何法定的文件进行梳理。加上各地督抚对铁路建设也有极大的发言权，他们的权力边界亦没有做任何界定和区隔。这种叠床架屋的体系，看似不断在加强资源的投放，却又很大的精力都消耗在了内耗上。
日俄战争后，大清帝国掀起了收回利权的运动，铁路建设再度从集中走向分散，各省商办铁路公司纷纷成立，最后有18家之多。
日本在日俄战争中的胜利，被总结成“一个核心、两个基本点”：坚持以天皇为领导核心，凝聚全民的力量；两个基本点则是在政治上实行君主立宪，在经济上收回被外资掌控的基础产业。以日本为师，收回被外资控制的铁路、矿山，一时成为长城内外、大江南北的共识。
湖广总督张之洞再度大出风头，经过多番折冲樽俎，以675万美元的代价从美国公司手里收回了粤汉铁路建设权。“利权”回收后，粤汉铁路由粤、湘、鄂三省分段筹款修建，而实际上，赎款中的大部，由港英政府借款所得，等于是拆东墙补西墙。随后，大清国又用英国贷款，从比利时公司手里收回了京汉铁路（即芦汉铁路）。
这种被民粹推动的利权回收，动用的也都是“洋债”，转手又将相应的路矿收入或关税收入作为抵押担保，实际上，大清国只是收回了所有权，而经营权、收益权并无法掌握在自己手上，反而因为拆外债的东墙补所有权的西墙，造成财务成本居高不下，利权丧失丝毫不亚于之前。激进的民意回过神来，又开始指责借外债赎回铁路，利权依然损失，是另一种形式的“卖国”！作为赎回京汉铁路的主事者之一的梁士诒，日后也承认这一借新债换旧债的举措，在经济上绝不合算：如果用新债再修一条新铁路，必将更为利国利民。梁启超感慨道：“赎路赎矿之议盛行，往往甘吃大亏以毁约，反堕他术中”。
但是，在很长一段时间内，“利权”二字已经成为大清国上下代表着政治正确的关键词，经济账显然要让位于政治账。在收回路矿利权的初始阶段，出现了“枢臣倡之，疆吏和之，国民大声疾呼以赞成之”的和谐局面，而最后，以为“民意可用”的清政府，尴尬地发现：被自己点燃的民粹火焰，正蔓延到自己的脚下。
在新形势下，大清国又将目光投向了机构改革——如果不触及利益结构，机构的调整的确是难度最低的改革。1906年，一个名叫“邮传部”的超级大部成立了，这是大清帝国大部制实践的标示性动作，它将航运、铁路、邮政、电报等新兴产业的管理，统统划入其中，因此成为规模最大、权力最高、油水最足的中央部门。在这个超级大部里，铁路归铁路总局和路政司双重管理。
而在邮传部成立之前半年，1905年12月5日，盛宣怀自动请求裁撤铁路总公司，将一切事务归并矿务铁路总局。邮传部成立后，铁路与矿务分列，铁路总局从商部划归到了邮传部。
从1896年到1906年，铁路总公司存续了10年。这10年，既被批评为“万恶丛集”，也因其主导了中国铁路而得到赞赏——当时的美国学者肯特统计，在截至1907年的通车总里程3539里，其中由铁路总公司管理和修筑的京汉、正太、沪宁、道清、粤汉路广三段、汴洛、株萍铁路的里数达到1446.5里，占40.81%。盛宣怀的主动请裁，一方面是铁路总公司完成了最主要的任务——芦汉（京汉）铁路的修建；另一方面也是铁路民营化的浪潮开始澎湃，而那一汪水远比官督商办更深更浑。
公权力的私有化
各公司内部“内战内行”之外，省与省之间、公司与公司之间的“外战”也很内行。本是应将“天堑变通途”的铁路，却成了新的地方分裂的工具。
在利权回收的大旗下，各地的民营铁路公司飞快上马，一场铁路大跃进在纷飞的唾沫星子中大干快上。
早在1896年设立铁路总公司时，清政府对民营资本投资铁路表现浓厚的兴趣，只是深知实情的一线干部，如张之洞、王文韶等软磨硬顶而已。张之洞就曾经说得很不客气，华商“趋利也，近则明，远则谙”，“见小、欲速、势散、力微”，“资本难集，心志不齐”。但是，在利权回收的大气候下，推进铁路建设的民营化，是政治正确的表现，有条件要上，没有条件创造条件也要上。
各地政府便纷纷出台特殊政策，强行上马铁路项目。最为普遍的特殊政策，就是授权那些民营铁路公司，可以向农民强行摊派征收股本金“租股”（以租为股）。
这种铁路公司，虽然名为商办，却是在公权力保驾护航下的“二政府”。仅四川医生就筹集了700多万两铁路建设资金，其中大多数来自搞不清什么是“铁路”、什么是“股票”的普通农民。
四川留日学生调查之后，在《川汉铁路改进会报告》中所说，四川的千万百姓并“无股东之能力”，而是在绅商们所把持的政府公权高压下，“强迫为之”。这份留日学生编撰的报告，还一针见血地指出：“租股之害，莫大于扰民；租股之弊，莫甚于中饱。”各县的“租股局”已经成为事实上的第二衙门，四川的基层政权基本被他们架空或控制，大清王朝则莫名其妙地成为民意痛恨的对象，为“土豪劣绅”们背上了一口沉重的黑锅，并催生了一个上不忠于政权、下不忠于股东的既得利益集团。
修建铁路本是仁政，但在大清特色的扶持民营经济中，成了一样“猛于虎”的苛政。根据四川籍干部、财政部科员（“度支部主事”）杜德舆的调查，州县干部在征粮时，往往将租股以“铁路捐”名义先行收缴，然后才征缴正粮（农业税），贫困的农民因此总被安上抗粮的罪名，“鞭笞棰楚，监禁锁押”，“以此卖妻鬻子、倾家破产者不知凡几”，因此，农民之“视铁路也，不以为利己之商业，而以为害人之苛政”。根据一位回川奔丧的留日学生记载，因政府将收取租股的任务委托给农村的“痞子能人”，这些人“专以逢迎官长、欺压乡愚为事”，征收租股既然按照土地计算，正好借此为“收受贿赂、报复仇怨之手段”。强大而毫无监督的公权力，为乡村的痞子们获得了巨大的寻租空间。
湖南铁路公司与川路一样，500多万两总资本金中，商股才100万两，其余的都是米捐、盐捐、租捐、房捐等。
被地方既得利益集团盘踞的各省铁路公司，其实已经成了暗无天日的黑箱。到1911年，各商办铁路公司实收股资6500多万元，而预算18000英里铁路，总建设资金需要20800万元，简直就是杯水车薪。但这些“杯水”，却正好为主管人员上下其手提供机会。汪康年在《论铁路国有与民有》一文中就指出：“各省筹款之难，不能动工者，其总协理以下，坐耗薪水如故也。筹款易者，则争角剧烈，靡费尤甚。于是七、八年之久，筹款一二千万，仅成路一二百里有之；筹款数百万，仅成路数十里有之；而用人之冗乱，采办之侵蚀，与官办无异。”
大清国本就十分有限的资源，被大量浪费，无怪乎中央最后认定商办铁路“奏办多年，多无起色，坐失大利，尤碍交通”。
商办铁路“奏办多年，多无起色，坐失大利，尤碍交通”，中央不得不在1911年推出“铁路国有”政策，实行“干路国有、支线商办”。大清帝国的铁路建设和管理思路，再度出现了一百八十度的大转弯。
更为致命的，是铁路伴生的既得利益集团，已经相当强大。他们试图借助国有化的风潮，将自己的所得漂白，政府也的确基本接受了他们的条件，各地的铁路股票多被置换成了国家铁路公司的股票，这些人又摇身一变成了国家铁路的股东。
然而，欲望是无止境的，在中央政府严词拒绝了川汉铁路公司要求财政承担其高管违规炒股的300多万两巨额损失后，一场以政治为包装、实际上试图胁迫政府就范的“保路运动”掀开了。并且，野火已经点燃，点火者也无法控制其规模和方向，燎原之后，终于烧塌了帝国的大厦。从中国铁路公司，到铁路总公司；从考工司，到矿务铁路总局和铁路审议处，到铁路总局；从总理衙门，到外务部，再到商部，最后到邮传部——晚清铁路的建设主体、直接管理部门、领导机构，一变再变，每次都是抱着加强管理的目的开始，以更为混乱的局面而结束，再开始新一轮的折腾。
在这不断的折腾中，有两条主线始终不渝地被遵守了：
一是权力被当作第一生产力和生产要素，甚至在大力推行民营铁路中，不惜将公权力让渡给盈利性的私营机构，而在制度设计、尤其法律制度设计上，却极为滞后，导致了这一现代化产业被直接嫁接到了传统的人治体制上，并催生了庞大的既得利益集团；
二是铁路建设被过度地政治化，无论是推进铁路建设，还是收回铁路利权，都被无限上纲。《剑桥晚清史》感慨说：“铁路公司的历史表明，被政治原因驱使而进行投资的商人和绅士股东往往容易搞派别活动，而对于有效的企业管理来说，这种商业政治的为害程度不下于官僚的控制。
政府和商人的关系，当他们合伙而又处于不平等地位和商人并无法律保证的时候，是很难和谐的。中国在1911年，尽管有西方的挑战和影响，仍然缺乏制度的基础，以使近代工业能借私人主动性和私人资本之力而发展起来。”
“制度的基础”，或许才是比衙门的拆并更为关键？
