王小鲁
莫干山研究院学术委员
国民经济研究所副所长、研究员
两度获孙冶方经济科学奖
全国土地财政格局迎来了一个大转折。2022年上半年，全国国有土地出让收入2.36万亿元，比上年同期大幅度下降31%。要判断其原因和未来趋势，需要对土地财政的来龙去脉做一个清晰的梳理。
一、昨天：土地财政从何而来？
在旧的计划经济体制下，我国土地不是商品，需要的建设用地由政府从农民手里征用，并进行无偿划拨。
上世纪80年代，少数城市开始尝试土地有偿出让和住房商品化改革，1990和1992年国务院分别发布了土地出让的暂行条例和暂行管理办法，1993—1994年开始推行住房商品化改革，土地和住房才开始成为商品。
但土地交易从一开始并没有按市场原则来设计。地源仍来自政府征收农民的土地，只给很少的补偿（起初按被征土地农作物年产值的三到六倍计算补偿，后有增加，但多数情况下仍然严重违背等价交换原则）。
政府征收的土地进行初步开发后、通过协议方式（后房地产和商业服务业用地改为“招拍挂”方式）有偿出让，地方政府是唯一的建设用地垄断供应者。扣除征地补偿和拆迁费用后的土地收入、全部归政府所有。
按照早期的设计，住房改革实行双轨并行的体制，为中低收入居民提供保障性住房，为高收入居民提供商品住房。但在实行过程中，地方政府的利益导向使商品房比重越来越大，保障性住房受到挤压。2000年以后，商品房用地的收入越来越成为地方政府重要的收入来源，从此开始了土地财政时期。
土地财政体制的形成有某种必然性。我国在计划经济体制下，所有资源集中控制在政府手中，企业没有活力，居民收入被压低且增长缓慢。改革之初，为改变这种僵死局面，政府实行了大规模的放权让利和其他市场化改革。此后，企业收入和居民收入迅速增长，市场初步形成，经济增长加速、而全口径政府收入（起初包括财政预算收入和政府预算外资金收入，后加入土地出让收入和社保基金收入）占GDP的比重从1978年的40.2%直线下降到1995年的15.9%（据国家统计局和财政部数据计算）。在经济逐步走向繁荣的同时，也出现了政府财政困难。为缓解政府财政资金不足，土地出让收入自然成为地方政府收入的一个补充来源。
所罗门的魔瓶一旦打开，就很难让其回到瓶子里了。伴随城市化快速发展，土地收入越来越大，成了地方政府的第二财政。1998年，全国国有土地出让成交价款约500亿元，相当于当年地方财政预算收入的10%。此后土地出让收入以不可抑制的高速度膨胀——2001年1300亿元，接近地方财政收入的17%；2011年3.3万亿元，相当于地方财政收入的63%；2021年8.7万亿元，相当于地方财政收入的78%（均不包括在地方财政预算内）。
多年来，它已成为地方政府不可缺少的巨大财源。
从2001到2021这20年，现价GDP年均增长12.4%，现价全国财政预算收入年均增长13.4%，而土地出让收入年均增长23.4%，远超过了经济增长和财政收入增长（据财政部、国土资源部、国家统计局公布数据计算）。
计算平均地价，2001年每公顷土地出让收入143万元，2011年为978万元，2021年为2393万元。20年间地价上涨15.7倍。
同期消费价格指数（CPI）只上涨58%，工业生产者价格指数（PPI）只上涨38%（据财政部、国土资源部、国家统计局、华经产业研究院数据计算）。
过高的地价大幅度推高了房价，并改变了国民收入分配格局。由于不包括地价和房价，消费者价格指数（CPI）和生产者价格指数（PPI）已不足以反映真实的通货膨胀率。
而地价和房价飞速上涨，是几方面影响因素合成的结果。
从供给侧来说，一个正常因素是城市规模经济的溢出效应带来的城市用地和城市周边待开发土地升值。
从需求侧而言，城市化快速发展造成的房地产需求上升，而土地资源相对有限，持续拉动了房价和地价上涨。
第三个因素的作用可能更加突出，即长期以来货币增长大幅度快于经济增长，货币超发造成的多余购买力大量流向房地产，造成越买越涨、越涨越买的趋势，成了长期不破的资产泡沫。
第四个重要影响因素是地方政府的作用。对地方政府来说，土地出让收入来得容易，用得方便，监管不严，透明度低，一方面可以用来搞各种地方政府想搞但没有其他资金来源的投资项目，既包括城市基础设施和其他公共建设，也包括政府楼堂馆所等各种自我服务设施，另一方面还可以增加包括“三公消费”在内的党政机关行政管理费用。
更严重的是，在政府垄断地源的情况下，大量的官商勾结腐败案件都与土地和房地产交易有关，给腐败官员带来了巨额收入，造就了一大批隐性富豪——在种种利益驱动之下，地方政府可以利用其独占地位，通过控制土地投放量，借“招拍挂”尽量抬高地价，以获得最大收益。这也导致政府在资源配置中所占份额不断扩大，挤压了市场配置资源的份额，形成与改革开放前面20年的放权让利截然相反的趋势。
二、今天：土地财政的4大负面影响
由于地价房价不断上涨，土地似乎成了取之不尽用之不竭的财源。土地财政的基础条件是城市化带来的效率提高，产生了巨大的溢出效应。随着土地资源商品化、资本化，成为巨大的财富源泉，政府的土地收入也确实在过去的经济建设中起了巨大的作用，推动了城市建设和基础设施条件快速发展完善，过去20年间对保持经济快速增长的作用不可忽视。
但同时，土地财政体制的负面作用已经越来越大。
其一，随着地价不断上涨，推动房价迅速上升，普通百姓购房、租房负担越来越重。
2001年，全国房地产企业的商品住宅平均售价2017元/平米，2021年升至10396元/平米，已是原来的5倍以上。但这远远没有反映出大城市房价的涨幅。在一线城市，房价涨了几十倍。而此期间，城镇居民人均可支配收入的名义涨幅不到6倍。
北京市四环路到五环路间的房价目前大约在5—10万元/平米，2020年北京市私营企业职工年平均工资9.06万元，只够负担1—2平米的房价。
目前大城市有房居民和无房居民的生活冰火两重天，天价住房让外来年轻人望而却步或最终不得不离开。留不住年轻人的城市，未来可能是人口老化、人力资源枯竭的城市。
其二，农民合法权益受到侵犯。宪法规定农村土地为农民集体所有，因此农民在符合国家的土地规划用途的条件下、应当有处置属于自己的土地和获得合法收入的权利。城市周边土地大幅度增值，是城市规模经济的溢出效应所致，不应全归农民集体或个人，政府有理由通过税收提取土地增值的一个合理部分用于公共目的。但在现行制度下，如政府以获利为目的，用征地的方式把土地收归国有，独占土地收入，实际是违反宪法的。目前，除一些大城市周边征地有高额补偿，在很多情况下农民并未获得足够的补偿。这对农村发展和提高农民的财产收入有严重的不利影响。
其三，地价房价的持续畸形上涨扭曲了国民财富分配格局。
伴随中国几十年来的经济快速发展，居民收入迅速提高，中等收入阶层不断扩大，90年代的住房改革又把原来的公有住房以低价卖给城镇职工，使他们获得了属于自己的房产。这些本来创造了一个改善收入分配和财富分配、缩小贫富差距的良好条件。
