中华人民共和国国务院
行政复议裁决书
国复[2007]12号
申请人：张丽锋、管礼全、管新年、管水荣、管少波等83人
地址：浙江省龙泉市龙渊街道一村
委托代理人：张星水、邹杏 北京市京鼎律师事务所律师
被申请人：浙江省人民政府
法定代表人：吕祖善 省长
地址：浙江省杭州市省府路8号
申请人不服被申请人作出的浙政复决字[2005]23号行政复议决定，依照行政复议法第十四条的规定，于2005年12月6日向国务院申请最终裁决，本机关已依法受理。
申请人请求：撤销被申请人作出的浙土字[A2005]第10001号征地决定。
申请人称：被申请人作出的浙土字[A2005]第10001号征地决定事实错误，程序违法。主要理由是：
1、被申请人将申请人的耕地错误地认定为未利用地，并批准征收，是不合法的。一是，申请人持有的可以作为土地类型合法证明的土地承包证载明该地块为水田；2003年草签的第660号和661号征地协议书、龙渊镇农村年报记录表、龙泉市土地志、征地协议书和新闻报道等，都证明争议土地是耕地；与被征收土地在同一水平线上交叉相连的2000年龙泉市太阳伞项目用地是耕地，也可以间接证明。二是，将申请人的耕地变更为滩地的做法与事实不符：位于申请人土地下游的梧桐口、临江两村的土地不属于紧水滩库区淹没范围，而申请人土地处于上游，海拔更高，更不应当是库区淹没范围；如果该地块属于库区淹没范围，就不可能征收后用于城区建设。此外，被征收土地是申请人耕种的水田和菜地，将其调整为滩地不符合国家的生态退耕政策。三是，即使认可被征收土地已经变更为滩地，也不能认定为未利用地：国土资源部2001年发布的《土地分类》规定，未利用地不包括已利用的滩涂，而被征收土地一直由申请人耕种和利用，不能认定为未利用地；关于该地块的主要用途不是耕地而是滞洪区的说法，不符合《防洪法》的规定。此外，2001年龙泉市龙渊镇基本农田划区定界工作仅由浙江省国土资源厅、农业厅以浙土资划[2001]11号文件批准，没有经过被申请人批准，也没有向社会公告，不符合国土资源部国土资发[2000]126号文件的规定。而且，2003年浙江省国土资源厅批准修改龙泉市土地利用总体规划，违反了《土地管理法》第二十一条的规定。
2、被申请人土地征收程序违法。一是，龙泉市人民政府没有按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的规定，将被征收土地利用现状的调查结果交被征地农村集体经济组织和农户确认，也没有告知申请人听证的权利。二是，龙泉市人民政府没有按照《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》第六条的规定，在上报土地征用手续前草签征地协议。三是，龙泉市人民政府将耕地以未利用地上报审批，规避了国务院要求被申请人在2005年6月前暂停农用地转用审批的规定。
3、征地安置补偿措施不合法，农民生活得不到保障。一是，每平方米65元的征地补偿标准过低，无法维持农民原有生活水平。二是，失地农民基本养老保险规定不合理，农民得不到实惠。三是，用于安置的10%留地属于国家所有，不符合《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》的规定；而且新批一植宅基地收费8万多元，农民负担过重；四是，关于通过土地整理能新增耕地40亩的说法不切实际。五是，龙泉市人民政府没有支付全部土地征收补偿款。此外，被申请人对申请人人数的认定不准确，申请人虽然是83人，但都是户主，代表了不止83人。
被申请人答复称：被申请人作出的浙土字[A2005]第10001号征地决定事实清楚、程序合法、依据充分、权限合法。主要理由是：
1、被申请人批准征收的申请人所在村15.4228公顷农村集体所有土地的利用现状是未利用地，规划用途为建设留用地。一是，被征收土地已于1999年变更为未利用地，检查验收后发布了土地统计信息。1999年10月，原龙泉市土地管理局开展年度土地变更调查中，根据华东勘测设计院测量队1985年4—6月制作的《紧水滩水库移民土地征用线界桩与高程成果表》表明，城镇五年一淹的高程为192.16米，被征收土地平均高程在192.16米以下，是紧水滩库区五年一淹的范围。龙泉市于1987年减免了该地块的农业税，并对该地块作过退赔和补偿。为此，原龙泉市土地管理局依据《浙江省土地利用现状调查技术规范》（浙土调字[1987]2号）等规定，将该地块调查定为滩地。根据《土地管理法》第二十九条和《浙江省土地变更调查技术规定》第十五条的规定，龙泉市1999年土地变更调查结果按程序进行了检查验收，上报原浙江省土地管理局审核后已报国土资源部确认，并于2000年5月发布了《浙江省一九九九年土地统计资料》，确认被征收土地所在地块已经调整为滩地，属于未利用地的范畴。二是，龙泉市基本农田划区定界成果表明被征收土地是未利用地，符合基本农田保护规划。2000年龙泉市开展基本农田划区定界工作中，鉴于被征收土地所在地块已经退耕，土地利用类型变更为未利用地的现实情况，对其规划用途进行了调整，制作了《龙泉市基本农田划区定界成果资料》。2000年11月4日，原丽水市土地管理局组织进行了初验，并予以通过。2001年10月12日，浙江省国土资源可、农业厅复核通过了龙泉市龙渊镇的基本农田划区定界工作，并以《浙江省基本农田保护区划区定界工作复验合格通知书》（浙土资划[2001]11号）文件予以批准。三是，龙泉市土地利用总体规划明确被征收土地用途为建设留用地，地类为未利用地。2003年因行政区划变动，原龙渊镇土地利用总体规划进行了调整，并逐级上报审批。2003年10月15日，浙江省国土资源厅作出《关于龙泉市城区调整后土地利用总体规划的批复》（浙土资函[2003]259号），批准了修改后的龙泉市土地利用总体规划。依据该规划及其附图，被征收土地已经纳入建设用地范围内，属于非耕地。四是，申请人关于本案征收土地是耕地的理由不成立。（1）申请人依据的农村年报记录表和龙泉市土地志、龙泉市土壤志、龙泉县粮食志、浙江省测绘局的测绘图、新闻媒体的报道、协议、太阳伞生产基地用地报批材料、土地承包证等，均不能证明本案征收土地是耕地。（2）[2003]第660号、661号征地协议书，是龙泉市人民政府考虑到一村农民的切身利益，参照耕地标准进行补偿，不是说征收的土地就是耕地。（3）2000年太阳伞生产基地的用地报批中，龙泉市人民政府根据当时正在执行的土地利用总体规划，以耕地上报审批并无不妥。2005年报批中，土地规划已经通过法定程序修改，龙泉市人民政府以未利用地上报审批，于法有据。（4）土地承包证主要是证明土地承包关系的确立，不是证明土地利用类型的法定凭证。土地承包证上虽有“田”的记载，但是土地利用类型仍应当根据法律及有关规定，依据国土资源部门土地利用调查结果、土地利用总体规划、基本农田保护规划进行确定。1984年龙泉市人民政府向村民依法发放农村土地承包证，1999年按照法定程序将征收土地所在地块变更为未利用地，但是，在2000年开展的农村土地二轮承包过程中，龙泉市没有做好土地承包与土地调查、规划间的衔接工作，仅对承包期限进行了简单的顺延，被申请人已经书面责令龙泉市人民政府对这一问题进行纠正。五是，根据1999年批准的龙泉市城市防洪规划，龙泉市人民政府正在修建城市防洪堤，提高防洪能力，本案征收土地用于城区建设是可行的。
2、被申请人土地征收程序合法。一是，2005年1月龙泉市人民政府根据《土地管理法》等法律法规的规定和关于被征收土地符合土地利用总体规划和城市总体规划的意见，对丽龙高速公路后沙路连线等项目组织龙泉市2005年度第一批次建设用地征地材料，拟订了建设用地项目呈报说明书和土地征收方案，并按程序逐级上报。被申请人经审查认为，用地申请材料符合法定要求，土地权属清楚，土地补偿符合法标准，并于2005年1月13日以浙土字[A2005]第10001号决定予以批准，符合《土地管理法》第四十五条、《土地管理法实施条例》第二十条、第二十三条和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条有关审批权限和审批程序的规定。二是，土地征收方案上报前，龙泉市人民政府及有关部门自2001年2月份起就多次到龙渊街道一村召开会议，广泛征求一村村民意见，到2004年12月止，全村同意征地的有331户，占总户数的85.5%，并按规定签订了征地协议。被申请人征地决定下达后，2005年5月13日，龙泉市人民政府发布了征收土地公告。5月23日，龙泉市国土资源局公告了拟订的征收土地补偿安置方案，并于6月12日召开听证会听取被征地农民意见。6月16日，龙泉市人民政府批准了该土地补偿安置方案。征地补偿安置程序合法。三是，本案征收土地不涉及农用地转用，不在国家暂停审批范围内，征地程序合法。
3、被申请人征地安置补偿措施合法。一是，龙泉市人民政府按照耕地而不是未利用地的标准进行补偿，并给予10%的留地安置且在地段安排上给予了优惠，补偿标准是龙泉市最高的。二是，龙泉市人民政府通过土地整理开发，可新增耕地面积40多亩。三是，龙泉市人民政府建立了失地农民基本养老保险制度，并为参保人出资50%，受到被征地群众欢迎。同时，龙泉市人民政府还减免有关收费、投资改造一村的基础设施和公用设施，改善村民居住环境。此外，征地补偿费已经全额支付给被征地农村集体经济组织。龙渊街道一村有农民1300多人，提出行政复议和裁决的仅83人，征地补偿安置方案已经取得了大部分村民的理解、支持和认可。
经查，龙泉市人民政府为实施城市总体规划，拟征收农村集体所有土地19.8036公顷，其中包括龙渊街道一村农村集体所有土地15.4228公顷。
2004年12月20日，龙渊街道一村村委会出具了同意征收本村土地的证明，并于12月23日在龙泉市国土资源局征地听证告知书上盖章，在法定期限内没有提出听证申请；12月20日，龙渊街道一村村委会与龙泉市统一征地事务所签订了征地补偿协议。
2005年1月7日，龙泉市人民政府拟订了建设用地项目呈报说明书和征收土地方案等用地申请材料，按照程序逐级上报审批。2005年1月13日，被申请人以浙土字[A2005]第10001号决定予以批准。
2005年5月13日，龙泉市人民政府发布了征收土地公告。5月23日，龙泉市国土资源局公告了拟订的征收土地补偿安置方案，并于6月12日召开听证会。6月16日，龙泉市人民政府批准了土地补偿安置方案，确定补偿标准为80万元/公顷，并按征收土地总面积的10%留地安置。
2005年7月7日，申请人以征收的土地是耕地而不是未利用地、征地程序违法、征地补偿不合理为由，向被申请人申请行政复议，请求撤销浙土字[A2005]第10001号征地决定。2005年11月14日，被申请人作出浙政复决字[2005]23号行政复议决定，维持了浙土字[A2005]第10001号征地决定。2005年12月2日，浙江省人民政府法制办公室向龙泉市人民政府发出法律建议书，责令其纠正既在1999年将本案征收土地变更为滩地又于2000年向村民发放农村土地承包证的自相予盾的做法，及时变更或收回村民的土地承包证。
同时查明，本案征收土地地类和规划用途的变更过程如下：
1985年4—6月，华东勘测设计院测量队制作了《紧水滩水库移民土地征用线界桩与高程成果表》，表明城镇五年一淹的高程为192.16米，本案征收土地位于紧水滩库区末端，平均高程在192.16米以下，处于正常蓄水位184米与最大洪水位192.16米之间，是五年一淹的范围。为此，在紧水滩水库建设过程中，龙泉市于1987年减免了该地块的农业税，并作过退赔和补偿。但是，被征收土地一直由被申请人等耕种，2000年龙泉市人民政府对申请人1984年取得的农村土地承包证作了顺延。
1999年10月2日，原浙江省土地管理局经被申请人批准作出《关于龙泉市及安仁等9个镇土地利用总体规划的批复》（浙土规[1999]81号）。根据该土地利用总体规划及其附图，本案征收土地所在地块的利用现状是耕地，为一般农田，不是基本农田。同时，该规划的附件表明，龙渊镇有104.4公顷生态退耕指标，规划给城区外45个行政村，不包括申请人所属的龙渊镇一村。
1999年10月，原龙泉市土地管理局按照国家部署开展年度土地变更调查中，依据华东勘测设计院测量队制作的《紧水滩水库移民土地征用线界桩与高程成果表》，认为征收土地属于紧水滩库区五年一淹的范围，于是依照《浙江省土地利用现状调查技术规范》的规定，将该地块退耕还水，由一般农田更正为滩地。2000年5月，原浙江省土地管理局对这一变更调查结果进行了审核、确认，并发布了《浙江省一九九九年土地统计资料》。
2000年龙泉市在开展基本农田划区定界工作中，根据1999年的土地变更调查成果，利用生态退耕指标，将该地块的利用现状变更为滩地，规划用途调整为建设留用地，并制作了《龙泉市基本农田划区定界成果资料》。2000年11月4日，原丽水市土地管理局组织进行了初验，并予以通过。2001年10月12日，浙江省国土资源厅、农业厅作出《浙江省基本农田保护区划区定界工作复验合格通知书》（浙土资划[2001]11号），复核通过了龙泉市龙渊镇的基本农田划区定界工作。
2002年2月9日，被申请人批准撤销龙泉市龙渊镇并设立街道办事处，原龙渊镇成为龙泉市城区，其土地利用总体规划进行了相应的修编。2003年10月15日，浙江省国土资源厅作出《关于龙泉市城区调整后土地利用总体规划的批复》（浙土资函[2003]259号），批准修改了龙泉市城区土地利用总体规划，将本案征收土地所在的地块规划为建设留用地，列入第17号建设用地范围内。
本机关认为：
一、关于被征收土地的地类。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。土地调查应当包括下列内容：（一）土地权属；（二）土地利用现状；（三）土地条件。地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。”国土资源部《关于认真开展1999年土地变更调查工作的通知》（国土资发[1999]159号）规定：“天然形成或人工开挖用于水产养殖的，应变更为水域；凡是当年还在耕种，尚未种草植树的，不计入还林、还牧面积，不能变更；按土地利用总体规划还林还牧的，已停止耕种，并已种草植树的，按实际范围变更；按规划、计划还湖的，以停止耕种为标准进行变更。季节性耕种的‘大水丢、小水收’的应为耕地；人为撂荒耕地的，不得变更为非耕地，应尽快组织恢复耕种。”2001年国土资源部发布的新的《土地分类》（国土资发[2001]255号）规定，土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，其中“水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位之间的滩地”为滩涂，属于利用地，但是已利用的滩涂除外。《中华人民共和国防洪法》第二十九条中规定“洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。”
本案被征收土地一直由申请人耕种，龙泉市人民政府于2005年上报申请批准征收，其地类认定应当适用国土资源部2001年公布的《土地分类》，被征收土地属于已利用的滩涂，不能认定为未利用地。1999年原龙泉市土地管理局将申请人正在耕种的耕地利用生态退耕指标变更为滩地的做法，不符合国土资源部关于土地退耕应当以停止耕种为标准进行的规定。此外，关于被征收土地主要用途是滞洪区的说法，也不符合《中华人民共和国防洪法》的规定。据此，被申请人批准征收土地的地类应当认定为耕地，而不是未利用地。
二、关于土地征收程序。2004年10月21日，国务院公布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条中规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”本案中，龙泉市人民政府上报征地材料前，没有将拟征收土地现状的调查结果交被征地农户确认，程序上有瑕疵。
三、关于征地补偿安置措施。依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，土地征收与征地补偿安置是两个不同的具体行政行为，土地征收在前，征地补偿安置在后。龙泉市人民政府对征收土地按照耕地而不是未利用地的标准进行了补偿，同时给予10%的留地安置，并采取多种途径安置申请人，补偿安置措施合法。被申请人应当督促落实征地补偿安置措施。
综上所述，根据已查明的事实和《中华人民共和国行政复议法》第十四条、第二十八条的规定，本机关裁决如下：
（一）将被申请人浙土字[A2005]第10001号征地决定中龙渊街道一村15.4228公顷农村集体所有土地的地类由未利用地变更为耕地。
（二）责令被申请人完善批准征收耕地的相关手续。
本裁决为最终裁决。
中华人民共和国国务院行政复议专用章
二OO七年二月一日
