高盛研究报告：高负债凸现中国财政改革紧迫性

  “我们认为,中共政府当前面临的挑战,不在于面对可能发生的流动性危机时其整体财政状况如何,而在于中央与地方政府财政收入分配所需的财政改革、地方政府融资的选择余地和责任。”这是高盛日前发布的最新《中国经济简评》中表述的观点。

　　在这份报告中,高盛估算,截至2009年底,中国总负债为15.7万亿元,约占2009年GDP的48%。其中,中央政府国债占GDP的20%;地方政府债务大致在7.8万亿元,约占GDP的23%;2000～2001年期间商业银行剥离但仍体现在资产管理公司账面上的不良贷款总额为1.6万亿元,接近 2009年GDP的5%。

　　报告认为,中共政府债务违约的总体风险有限,因此市场短期内对政府过度借款风险的担忧存在偏差。其主要理由有:

　　首先,中共政府仍拥有庞大的重要资产储备,包括上市公司国有股（国内和海外）、非上市国有企业以及土地和房地产等。

　　其次,政府的财政收入和储蓄快速增长。高盛特别指出,2000年以来的大多数年份中,政府可支配收入增速已经显著超过了GDP增速,而且一直高于政府消费增速（见图表1）。最后,中共政府在发行外汇和人民币债券方面都有较大空间。中国的外汇储备高达 2.4万亿美元,因此以外币计价的政府债务（据国际货币基金组织数据,占 GDP比例不到 1%）安全无虞。此外,较高的居民和企业储蓄也确保了中共政府债券的需求旺盛,尤其是在资本账户仍受到控制的情况下。

　　报告中,高盛还指出,近期地方政府借款的快速增长已经凸显出地方政府在下列几方面进行财政改革的紧迫性:

　　——地方政府融资渠道需要增加,以适应不同的投资需求。为了解决现金流紧张的地方基建投资项目的融资需求,中央政府可以考虑让地方政府、尤其是在税收财政收入稳健的沿海地区发行政府债券。同时,未来现金流具有可替代性的基建项目可继续外包给城投企业,但透明度需提高。

　　——为确保负责、有效的贷款,中央政府应加大对所有形式政府借款的风险控制,例如通过限制借款总额在地方政府经常性财政收入中的占比以及禁止直接从地方国有企业借款等。

　　——广义上来讲,中央政府和地方政府之间的政府收入分配模式仍存在调整和改善的空间。在现有体制下,地方政府仅收到总体税收收入中的一小部分,并且不得不依赖于中央政府财政转移支付和预算外收入为其地方医疗系统、教育、社保和环境等方面的支出寻找资金来源。因此,地方政府在增加投资项目以推动地方经济（它们的税收来源）并维持其土地出让金收入方面有很高的积极性。如何重新定义地方政府的公共服务角色并发展跨省财政转移支付体制的问题需要在下一轮财政改革中得到解决,“我们希望这一天的到来并不会太遥远。”