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响水爆炸 中国地方政府治理失败的样本

发生于江苏盐城响水县天嘉宜化工厂的这起爆炸,是近年中国除天津滨海爆炸案之外死伤人数最多的一起事故。它让之前中国政府大力整治各类事故的努力化为乌有,可以看作中国地方治理失败的样本。

一声巨响,78条鲜活的生命就没了

好的治理,首先表现为好的监管。政府虽是监管之主体,但监管并不只是政府唱独角戏,企业、社区和公民个体也应参与,是这些多元主体合作监督和共同治理的过程。也即,政府对民冤或者公众关注的问题能够及时回应、积极解决,而大众亦能理解自己的公共责任,自觉履行义务,主动参与公共事务。多元主体既各守本分,不侵入对方领域,又通过共同参与、互动、回应和监督,打造安全、和谐、活跃的社区/社会环境。这也就是专家所言的善治。

而坏的监管和治理,总是政府单向垄断公共权力,政府是唯一的治理主体,或者表面也有多个主体,但实际上其他主体只是政府的附庸,它们不单没有自己独立的意志,也没有独立的权力,完全是政府的派生物。另外,尽管政府在对公共事务和社会的管理中也建立了一套制度和规范,包括问责机制,但这些基本处于闲置状态,官员热衷的是趋利避害、争功诿过,把更多的心思和精力用在经营人际关系上。监管者和被监管者“打成一片”,无论是出于个人利益还是GDP政绩算计,实际上结成了一个“利益同盟”,体现在监管过程中,就是做表面文章,敷衍塞责,避重就轻,形式主义和官僚主义盛行。

我们在世界上能够看到太多国家或地方治理失败的案例。通常来说,它们都具有以下特征:一是不能提供基本的社会和生活秩序,或者说,在这种社会秩序里,起支配作用的原则是动物的生存法则和丛林规则;二是有些失败国家/地区虽然建立了基本的秩序,但是民众特别是弱势群体的社会安全感匮乏,随时会遭受无妄之灾;三是无论有无社会基本秩序,官民对立情绪严重,缺乏基本信任,民众既不信任官员,也不信任官方的那套制度和机制,官员则视民众为刁民,要维持统治和治理,只能依赖官方单向的强制力。

具备这几个特征之一的国家/地方,都可归结为失败国家/地区,只是失败的程度不同而已,同时具备三者的,属于严重失败的国家/地区。

以此衡量,中国的许多地方多年来一直处于治理失败状态。响水即是一例。在响水,民众是严重缺乏安全感的,其安全感的缺席,不是来自社会基本秩序的崩溃,而是来自政府对危险化学企业的长期监管不力。政府也无法赢得民众的基本信赖。

梳理媒体的公开报道,肇事者天嘉宜化工厂所在的陈家港化工园可谓劣迹斑斑,不仅自2007年起发生过多起爆炸、泄漏和火灾事故,还曾在2011年引发周边村民“万人奔逃”。该企业更是多次遭到当地环保部门通报批评,以及国家安监总局2018年发函通报。企业董事长还曾因非法处置危险废物,严重污染环境,被法院判刑并处罚金。

然而,对于陈家港化工园和涉事企业,地方监管部门严重失职。虽然在爆炸发生前的半月内,当地领导也曾要求“问题企业”一律停产整改,包括爆炸当天上午,政府召集全县重点企业主要负责人开展“安全生产培训专题讲座”,表面看起来很重视,然而,没有采取严格的整改措施,所谓重视只体现在会议和文件上,或以罚款代替整改,企业看到政府走形式和过场,也就敢我行我素,违规生产。

这里需要指出的是被自媒体挖出的10多年前的应对媒体监督的“响水经验”。2007年,响水发生过一次爆炸,死伤几十人,事故引来中央媒体前来采访报道,为阻媒体采访,当地采取了武力威胁、软禁、重金收买、色相利诱等方式收买记者。事后,响水宣传部门将此做法总结为所谓“经验”对外推介宣传。其实,“响水经验”在中国是一个普遍现象,只要发生丑闻和事故,各地做法基本如出一辙,大同小异。作为治理社会的一个过程,用这种“严防死守”的思维和做法对待舆论监督,同时也阻断了大众对政府的基本信任。2011年,响水“化工厂要发生爆炸”的谣传出现后发生“万人奔逃”的背景。这表明民众和政府的信任赤字已经达空前严峻程度。政府对此并非不知情,然而不愿也无力去解决。

这就是中国目前地方治理的真实写照,它不但存在于地方层面,也多少表现在国家层面。就后者而言,用一些学者的话说,中国近年发展形成了一种兼具运动和常规治理、双轨运行的治理机制和管理风格,即用运动型治理突破常规权力的惰性和桎梏,以持续不断完成伟大的经济和社会使命,同时又用常规技术治理避免运动的失控。

但对地方政府和官员来说,因无稳定和明晰的制度保护,上级主观评价判断又难以琢磨,这种双轨运行机制反而会造成在治理上的无所适从,故出于趋利避害考虑,倾向于投资和经营人际关系,习惯于揣摩上级意图。察言观色、拿捏分寸是一个官员具有行政能力的重要标准,繁文缛节和走过场成为政府日常管理的常态,地方治理变成一种懒政和怠政。加上GDP的政绩压力,除非某个事情或问题上面盯得太紧,或者已经处于紧急状态,如不处理将会严重影响仕途,否则,地方官员对一般的隐患和问题视而不见,或轻描淡写,或往下压,易被对方糊弄。事实上,很多情况下,具体的监管者是能意识到问题发展下去的严重性的,但既然大家都敷衍塞责,也就存一份侥幸,随波逐流。

从监管的规章制度之严看,中国其实做得并不差,但最后都无例外地难以逃脱“层层管、层层软”宿命,根本原因是没有人对民众的生命和财产安全真正负责,因而在治理上,就没有相应的执行机制。鉴于政府垄断公共权力,社会又处于原子状态,出现事故民众只得依赖政府单一的救济管道,故为避免事故的发生,政府的责任心就显得非常重要且关键。可惜,多数情况下并非如此。由此导致官民离心离德,民众对政府信任丧失。

中国地方治理的失败故事会继续写下去。无论高层怎样强调各级官员心中要有人民,并为此采取高压手段,但照目前情形看,只要不改变党领导一切且官方作为唯一治理主体的态势,一旦回归日常管理,地方政府尤其基层对民众的漠不关心和得过且过就将一切照旧。

阿波罗网责任编辑:李华 来源:FT 转载请注明作者、出处並保持完整。

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