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中共越集权越脆弱 重大灾难将激变诸侯割据

—中共体制中的地方割据隐患杂谈

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更严重的是,中央事权、中央执行权太少,为“上有政策、下有对策”提供了广阔的土壤,中央权威无形中就被架空了。所以,“政令出不了中南海”是有其深刻体制根源的。

中共武警改制自军队,是中共用于对内镇压民众的棍子。(Feng Li/Getty Images)

中共搞的是中央集权体制,包括“举国体制”,公论已久。但是,一场瘟疫,却出人意料地将地方割据问题暴露了出来。为什么4月29日结束的中共人大常委会要急急地审议《武警法》修订案(2009年8月27日才颁布实施)?有论者指:疫情扩散,地方纷纷自保,武警可能成为地方武装;人大常委会急修《武警法》,武警由中央军委直管,剥夺地方指挥权,突显中央集权危机感。

地方割据是中国历史上的老问题(“话说天下大势,分久必合,合久必分”)。中共窃国以来,厉行党的“一元化领导”,高唱“中央权威”、“四个服从”,空前的中央集权和社会控制极端化,似乎地方割据已不成问题了。但,事情并非这么简单。

第一,中共讲“斗争哲学”,毛时代有所谓“十次路线斗争”,内斗在邓、江、胡、习时代也方兴未艾。有内斗就必有派系,有派系就必有“山头”。中共一直讲“反山头主义”,从毛泽东到中共十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》都在讲;2014年10月30日,“山头主义”一词还在中央巡视反馈中首次“亮相”。这说明“山头主义”之根深蒂固了。而有“山头”,在“条条”、“块块”中都会表现出来。中共高层在地方形成势力范围,众所周知,如江泽民的“上海帮”(后演变为江派),周永康的“四川帮”,刘云山的“内蒙帮”,张德江的“吉林帮”,张高丽的“天津帮”等等,这就隐隐有地方割据之势了。可以说,地方割据隐患是中共斗争哲学的必然产物。

第二,中共是中央集权体制,但事物都有一正一反两个方面,其实,中共也有个分权体制。举例而言,大家知道,中共的集权,最后,权力往往都集到一把手那儿去了;权力是金字塔型的,是分级的,每层都有一把手,从村长到最高层,每层的一把手往往都是“土皇帝”。所以,中共的权力体制,实质是无数的“土皇帝”的集合。既然是“土皇帝”,就要自己说了算,就会尽量的去攫取权力,只要有机会就占地为王,地方割据隐患就自在其中了。

以上两点都是从哲学层面来谈,还是泛泛而谈。下面我们就来谈两个具体问题。

其一,“诸侯经济”

毛时代,从苏联移植来的体制就有严重问题,毛专门写了篇《论十大关系》,其中之一就是中央和地方关系问题,毛讲要发挥中央和地方的两个“积极性”,一直在集权和分权之间打转,搞了两次调整,到死都没转出来;“改革开放”后,“一切向钱看”,中央和地方关系问题就主要转化为“诸侯经济”问题了,一直到现在都无法解决。地方保护主义横行,中共谈了几十年的建立“国内统一市场”,至今仍是个梦。

“诸侯经济”在20世纪80年代就滥觞了。中国市场被分割成了许多块,地区间人为设置的壁垒让人深恶痛绝。在中共经济分权、政治集权、地方领导“实绩”晋升的大框架中,各地互相封锁,各自为政。尤其,地方官员要升官,就要有政绩,就要干出点惊天动地的大业,新官上任三把火,其中之一就是把当地变成一个巨大的建筑工地,或大拆大建,或招商引资,或违规抢上项目,或对外封锁。

所以,我们看到,仅从改革开放到上世纪90年代中期,就出现了三次重复建设浪潮。多年来,中共一直在讲产能过剩问题(2014年,大陆工业总体产能利用率约为78.7%。而按照国际通行标准,产能利用率超过90%为产能不足,79%-90%为正常水平,低于79%为产能过剩,低于75%为严重产能过剩。据此判断,目前我国工业总体处于产能过剩状态,部分行业已经属于严重产能过剩),其实质就在于重复建设、诸侯经济问题。

2016年6月初,中共正式发布《长江三角洲城市群发展规划》作为国家级战略,声称“到2030年,全面建成具有全球影响力的世界级城市群。”实现的核心核心难题,还是在于能否突破“诸侯经济”。从当前发达国家世界级城市群的城市体系看,大多呈现出“金字塔”形,也就是“一个世界级核心城市——若干区域性中心城市——一定数量的一般城市——数量较多的小城镇”这样的驱动模型。但是,长三角却并非如此:一方面,产业结构相似度连年上升,“千城一面”;另一方面,协调机制是“老大难”。

事实上,上海与周边城市的竞争优势差距并没有像其他全球城市那样大,苏州和杭州作为上海两翼最大经济体量的城市,无论是先进制造业还是现代服务业的招商方面和上海暗战不断,常常上海一个项目刚谈到一半,就被隔壁城市以税收和政策的灵活性以及较低的成本挖走。的确,“诸侯经济”牵扯到实实在在的利益,有那么好突破的吗?

中共一直在讲建立统一开放、竞争有序的全国大市场。近年来搞“放改服”改革,欲优化营商环境,旺消费促发展。2017年初,中共国务院还印发第一部全国市场监管中长期规划——《“十三五”市场监管规划》,声称“到2020年,初步形成科学高效的市场监管体系,构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局。”现在已是2020年了,其实效又如何呢?还是那句老话,“规划规划,墙上挂挂”。

其二,中共控制地方的若干措施

古代中国的政治思想,讲“为政以德”,“事在四方,要在中央,圣人执要,四方来效”。中共反其道而行之,在对地方的控制上绞尽脑汁,大体上有这么几个措施。

第一,中央集权。

在权力链条上,下级服从上级,全国服从中央。地方各级政府对上一级国家行政机关负责并报告工作,受国务院统一领导(其对本级人民代表大会和它的常务委员会负责的规定,是虚的);国务院有权规定中央和省国家行政机关的职权的具体划分,并有权发布或撤销省政府作适当的决定和命令。

在人事权上,中央下管一级(有个时期曾下管两级)封疆大吏都是由中央任免,不由地方产生,还有任职回避制度;而且,近年来还积极推动央地干部交流(如2016年54名中青年司局级领导干部履新),厅级干部跨省区市交流任职(2019年已涉19省份)。

在财权上,1994年分税制改革后,财政占GDP的比重和中央财政占全部财政收入的比重上都大幅提升,各省级区域对中央财政转移支付产生依赖,财政自给率下降。

在军权上,中央军委统一管理武装力量,各地驻军除保卫职能外,还有防控意味,中共对军地交往有严格控制,封疆大吏并无实质的军事权限。2017年12月,中共决定调整武警领导指挥体制,划归中共中央、中共军委集中统一领导,实行“中共军委-武警-部队”领导指挥体制,归中共军委建制,不再列国务院序列。这一改革的直接后果是中共地方各级党委、政府及各级公安部门均无权调动武警。

此外,中央对一些部门实行垂直管理(“人、财、物、业务”垂直到上级主管部门管理,而不由本级政府负责),这也是为防止行政干预和地方保护主义膨胀,加强中央对经济运行的宏观调控能力;还有,庞大的央企遍及各地,这也是中央控制地方的重要力量。

第二,中央监察、巡视、督查。

从1978年中共十一届三中全会恢复党的监督机构,到1993年中央纪委监察部合署办公,再到2018年修宪,将监察职能从政府系统中分离出来,设立国家监察委员会,同中央纪委会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称,中共搞党政一体、强化监察(但,国监委沦为中共的私货,2019年“两会”竟不向人大报告工作)。中共所谓的监察,不仅讲廉洁监察,还讲效能监察,自然有威慑地方诸侯的含义。

在国监委之外,中共还搞中央巡视,建立专门巡视机构对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督;在国务院搞督查(例如,2019年9月2日,国务院第十督查组来琼开展国务院第六次大督查);中共还搞了专项的督查行动,如中央环保督查(2016年的开始的首轮督查历时3年,2019年7月又启动了第二轮)等。

此外,央行国库部门作为各级政府资金的“管家”和“守库人”,承担着服务与监督的双重责任。它与人大、审计监督共同构成“大监督”格局。

以上可见,中共确是费尽心思,渴求政令统一、政令畅通,但中共实在病入膏肓,回天无力了。共产主义意识形态的破产、权钱交易的疯狂、政权流氓化的加剧和官员道德底线的丧失等,使“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”是官场常态,一切制度、规定都可能在瞬间沦为废纸,一切防范都可能在霎那间成为虚设。中共政局突变的土壤早在那静静等待了。

当初,江泽民为稳住权力,自己带头,放纵全党大腐败,“闷声发大财”,以腐败作为权力链条通畅运行的润滑剂。到胡锦涛时代,权力被江架空,胡温“政令出不了中南海”。习近平上台后,想当一代雄主,也一度打虎赫赫,但积重难返,也包括其自身的一些原因,仍然是“政令出不了中南海”。

习当局虽想在中央地关系方面搞突破,但步履艰难。政府间事权划分不仅涉及行政权划分,还涉及立法、司法等广义公共服务部门,是“大事权”的概念。习当局认为,全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟,于是选择从财政事权入手。2016年8月,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,提出分领域推进的工作安排,要求2019-2020年基本完成主要领域改革,研究起草政府间财政关系法。现在看来,这显然是完不成的任务了。

目前,中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范。中央直接管理的事务太少,大量交给地方管理。“中央发令、地方执行”,权履行过程中必然导致权利不清、责任不明、推诿扯皮、效率低下等问题。更严重的是,中央事权、中央执行权太少,为“上有政策、下有对策”提供了广阔的土壤,中央权威无形中就被架空了。所以,“政令出不了中南海”是有其深刻体制根源的。

这次中共病毒(武汉瘟疫)爆发,中共一时惊慌失措,手忙脚乱,乱象纷呈,更使中央权威遭受了严重打击。

当疫情不断恶化,大陆各地的医疗物资如口罩、防护服等紧缺情况加剧,各地政府开始抢夺其它省市的过境医用物资。中共国务院1月29日下发紧急通知,要求地方各级政府“不得以任何名义截留、调用”医用物资。习近平2月3日在政治局常委会上说,疫情防控要“坚持全国防疫一盘棋”,要服从当局“统一指挥”,否则惩处。但地方政府不但不听,拦截这些物资的现象更加猖獗。如有学者所说,肆虐的疫情已让一些地方进入了“凖战争状态”,“在这种情况下各地都会优先自保,已经顾不上平时表面的和谐了。”

中共体制中的地方割据隐患,于兹现形。如果瘟疫二次爆发,且长时间持续;如果再伴生其它全社会性的重大灾难,中共政局崩解,那么,地方割据恐怕就不再是隐患,而是现实了。

责任编辑: 赵亮轩   来源:DJY 转载请注明作者、出处並保持完整。

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