1971年联合国大会。图片来源：达志影像／美联社
一、前言
中华民国在国际法上有两个涵义：一个是国号，另一个是政府名称，无论是哪一个涵义都会有一个问题：ROC是哪一个国家的国号？或它代表哪一个国家的政府？也就是必须回答，ROC是中国的国号还是台湾的国号？以及它是中国的政府或台湾的政府？如果没有具体指出ROC所代表的国家为何，而笼统地表示：“中华民国与中华人民共和国互不隶属”，或主张“中华民国已经因为开罗宣言取得台湾主权，与中华人民共和国无涉”，则这些说法在国际法上都会有一个危险：“中华民国如果是中国国号或代表中国之政府，则前述主张等于中国取得台湾主权，以及PRC作为被承认之中国政府而可以有法律上之权利主张‘政府继承’，来继承‘前手政府ROC’在国际法上之权利”。
如果主张“ROC是台湾的国号或ROC是台湾的政府，与PRC所代表的中国互不隶属”，则这种主张虽然比较明确，但这时必须回答一个问题：在1945年受盟军委托占领台湾以及1949年从中国撤退到台湾的ROC当时不只被承认为中国政府（在1971年联合国大会2758号决议变更承认之前），而是也自我主张为代表中国之合法政府，何以目前ROC不再是代表中国而是代表台湾（或它目前是台湾的政府，不再是中国政府，也不再与北京政府竞争代表中国）？根据何种国际法标准目前在台湾的ROC已经告别了1945年的ROC？ROC的法性质发生何种变化，而可以在国际法上主张ROC不再是中国的国号也不再是代表中国之政府？以及台湾领土主权并不因为ROC与PRC这两个前后中国政府之主张而归属于中国？台湾人民于国会全面改选与总统直选（迄今三十年），可以说是事实上终结了“中国人政权”统治台湾人，而转变成为台湾人自己统治自己，但这一点是否产生国际法效力？以及是否为ROC法性质变更之国际法依据？本文要简短回答这个问题。
二、1945年的中华民国代表中国受盟军一般性命令第一号占领台湾
日本根据领土割让条约（《马关条约》）取得台湾领土主权。在1945年八月第二次世界大战日本战败投降，中华民国根据太平洋盟军最高指挥官麦克阿瑟所发布之一般性命令第一号占领与受降台澎。当时的ROC是代表中国的政府受盟军委托（作为次占领国的身份）占领与管领当时仍是日本国土的台湾。战争占领即使是主占领国之美国，在国际战争法上也并没有取得台湾的领土主权，更何况当时只是次占领国的中国（由ROC代表），更加没有权限取得台湾主权。战后台湾领土主权的归属在国际法上是由和平条约来规范。
三、1949年的ROC因中国内战失败导致200万蒋介石军民逃到日本领土的台湾
1949年国共内战的结果是中国共产党取得胜利而在中国领土上（除了金马离岛之外）建立了中华人民共和国（PRC）。PRC自那时起才是实际有效统治中国领土的政权。反之，200万蒋介石军民败逃到日本领土台湾，仍然自我主张以ROC名号来代表中国正当政府。这在国际法上并不是ROC政府从中国移动到外国，而是蒋介石在非国土上重新建立“流亡政府”。此时的ROC有两种身份：一个是被承认为代表中国之流亡政府，另一个身份是自1945年以来被盟军（主占领国）委托占领台湾之当局。
四、旧金山和约与台北和约并未使代表中国之流亡政府ROC取得台湾之领土主权
1951年的旧金山会议与和约是由主占领国美国所主导（由美国国务卿杜勒斯（John Foster Dulles）起草。两个以代表中国自居的ROC与PRC均未被邀请参加，而且和约第二条只有规定日本放弃台澎之领土主权，并未表示受让国为中国或任何国家（台湾地位未定论的由来）。ROC另行与日本缔结之台北和约关于台湾主权归属的部分，也同于《旧金山和约》。由于被美国承认为代表中国之流亡政府ROC并未在该和约中取得台澎之领土主权，所以ROC仍然是在非国土上建立代表中国之流亡政府之身份就维持不变，它的占领与管领台湾并不是基于流亡政府的身份（因为流亡政府只能在非国土上对于跟随蒋介石到台湾的外省人行使统治权），而是基于前述一般性命令第一号。
至于为何主导旧金山和约的美国不让ROC以代表中国政府之身份取得台澎主权？1950年10月27日蒋介石派出驻联合国代表蒋廷黻访问华府时，当时的美国国务卿杜勒斯有对他解释：“一旦ROC取得台澎主权，则中国内战将从中国大陆延烧到台澎，而无论是美国或联合国都无法对于纯粹内战之事务插手”。
五、1971年联合国大会2758号决议：ROC代表中国之政府承认被撤销
1971年联合国大会2758号决议是涉及中国这个国际法主体在联合国中是由哪一个政府代表的问题，因此既不是PRC或中国加入联合国的问题，也不是ROC退出联合国的问题，因为中国早在1945年就已经是联合国之创始会员国（当时由ROC代表中国）而是政府承认之变更：从承认ROC流亡政府代表中国变更承认为PRC代表中国。
该决议之另一个意义是政府继承：由PRC继承前手政府ROC在联合国之中国会籍的所有权利与义务。该决议虽然没有提到台湾以及台湾主权的归属，不过该决议处理一个中国的问题：唯一只由PRC代表中国，由于一国只能有一个政府，因此被撤销承认之流亡政府ROC之中国政府身份视为消灭（流亡政府被撤销承认在国际法上被视为消灭，因此才可能由PRC政府继承）。由于ROC是流亡政府，并未取得台湾领土主权，所以PRC也无从透过政府继承来取得台湾主权，同时从该2758号决议也无法导引出台湾主权归属于中国（因为该决议只处理中国代表权之问题）。当时美国仍承认ROC为代表中国之流亡政府，但对于大多数不承认ROC之国家而言，仍自我坚持主张代表中国之ROC被视为不存在。
六、1978年12月美中建交，美国撤销承认ROC流亡政府之结果：ROC成为台湾统治当局（Governing Authority on Taiwan）
美国是太平洋战争的主占领国，在它的默许底下1949年之ROC中国人政权才能流亡台湾，但美国所起草之《旧金山和约》并不将台湾主权让与给流亡政府ROC，而只是承认它代表中国（从而既防止了共产中国取得联合国安理会的常任理事国席位，也防止国共内战蔓延到台澎）。1978年美国与PRC关系正常化，美国撤销ROC代表中国之流亡政府之承认，此时ROC的中国政府身份消灭，变成为私人（在伦敦的波兰流亡政府被英国撤销承认之后，变成私人，不再能行使公权力，也不再享有豁免与特权）。
虽然ROC的中国政府身份消灭，但它的另一个身份：“代理盟军信托统治台湾”的属性并未消灭，这在《台湾关系法》（第15条）有进一步的规范。它的私人属性表现在：ROC在形式上成为是私人性质的“美国在台协会”之对等私人单位（正式名称：北美事务协调委员会）。它的代理占领统治台湾的属性被美国定性为台湾统治当局：既非代表中国之政府，也非代表台湾的政府，因为它仍然维持外省人统治的中国人政权体制，并未受到被统治者之台湾人民承认它代表台湾，它自己也以反台独之名义而不主张自己代表台湾。
七、1979年之后ROC的中国政府属性消灭，台湾国会全面改选与总统直选之后，台湾统治当局的ROC逐渐转变成为代表台湾人民之政府
主占领国美国在《台湾关系法》第2条给予台湾人民自决权，人民自决权之主体才可能取得国家之主权，而被美国撤销流亡政府承认之中国人政权（外省政权）并非世代长久居住台湾之人民（外来统治者），欠缺土地之要素，所以不可能是自决权之主体。但若是该外省人团体与台湾本地人融合，国族意识变更为台湾国家认同，则可成为台湾民族自决权主体之一分子而参与行使人民自决权。1987年台湾解除戒严，1990年代国会全面改选与1996年总统直选，终于瓦解了中国人政权之统治体制。
1999年李登辉总统的两国论、陈水扁总统之一边一国论、蔡英文及赖清德总统之两岸互不隶属论皆明白表示：ROC on Taiwan不再代表中国，而是代表台湾。这在国际法上之所以可能：将台湾内部宪法民主化解释为具国际法效力之政府同一性之转变，是因为ROC代表中国的属性已经因2758号决议与美国之撤销流亡政府承认而消灭。该私人属性之台湾统治当局因民主化而转变成受到台湾人民承认代表台湾之政府，以及该统治当局也自我主张其代表台湾，并否定其代表中国。此时被台湾人民接受的台湾统治当局（ROC on Taiwan）在性质上是台湾政府而非中国政府，PRC也不再能以政府继承来取得台湾主权。
八、结论
台湾之民主化可以被解释为是符合美国之《台湾关系法》第2条第（b）项第（4）款所规定之台湾人民自决权之行使，而完成独立建国，但这根据国际占领法之法理最终还需要主占领国美国承认，做成终局地决定，结束信托统治的体制。
2019年美国通知台北经济文化办事处将“北美事务协调委员会”改名为“台湾美国事务委员会”（Taiwan Council for U.S. Affairs, TCUSA），已经往台湾政府之方向迈出了一步。2022年美国《台湾政策法》（Taiwan Policy Act）第102条第（a）项第（1）款：
“（a）美国国务院与其他的联邦部门与机构应该一般性地－
（1）与在台湾民主选出之政府交往，将之当作是台湾人民之正当代表之政府”（engage with the democratically-elected government in Taiwan as the legitimate representative of the people of Taiwan）。首度出现美国承认在台湾民选政府为“台湾人民”之正当代表之政府而不再是台湾统治当局，不过台湾之法性质仍没有说破，而是承认“在台湾之民选政府”是代表“台湾人民”而尚非代表“台湾”之政府（台湾是自决权主体或国家主体？）。
在台湾彻底消除内部之中国人干扰元素之前，美国仍是透过美国在台协会表示：“台湾地位未定”。因此台湾之独立建国之方式不是加入联合国或正名制宪，而是让国内亲中政客再也选不上总统与立法委员。因为选举结果之“亲中的成分”是否为台湾人民意志自由自决的结果？可能有疑问，很可能台湾人民仍然受到解严之前长久统治台湾之ROC“中国人政权”干扰因素的影响，而无法被解释为真正的台湾人民自决（而因此不符合《台湾关系法》第2条之预设而不被美国承认）。1949年之后ROC以中国流亡政府之身份管领台湾。《旧金山和约》并未将台湾主权让与给中国（无论是ROC或PRC代表中国），中国确定未取得台湾领土主权，因此台湾独立建国的出发点并不是国际法上之脱离（secede）：从中国独立出来（这也导致PRC并无国际法上之合法权限武力统一台湾），而是应以选举证明台湾统治当局不再是“中国人政权”，而是“台湾人的政府”。
作者为成功大学法律系副教授
