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大城市为何纷纷急刹车

“设区进展到哪一步了?”2024年9月,有东部省份的网友在当地的民生在线网留言咨询。

当地负责人回复称:“行政区划应当保持总体稳定,必须变更时,应坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应等的方针,制订变更方案,逐级上报审批。”

这一番回复态度暧昧,似乎预示着撤县设区的工作进展尚不明显。

而在近日,《中国新闻周刊》联系甘肃、湖北、山东等曾打算撤县设区(市)的地区的民政部门,他们均表示此事已处于搁浅状态,何时重启尚无明确时间。

事实上这早已有迹可循。

2022年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,明确“严格控制撤县建市设区”。自此,持续数十年的撤县设区开始在实质层面降温。

撤县设区,到底意味着什么?又何以在今天开始收紧?

01

所谓撤县设区,是指将县级行政区域升格为市辖区,行政级别不变,同样转为城市管理模式,并纳入城区之中。

在过去一段时间,很多地方非常热衷于撤县设区。目前全国共有1300多个县、900多个市辖区、300多个县级市。相比十年前,市辖区增加了110个,而县数量减少了141个。

县的数量甚至达到了历史低点。曾有学者统计,如今“县”在县级政区中的比例只有约49.88%,达到秦汉以来最低值,占比已跌破50%,并且还有继续减少的趋势。

当然,消失的县并不仅仅是并入城市辖区,还有很多变成了县级市。

撤县建市设区,好处是非常明显的。从县到市、区,一字之差,但城市功能和管理模式却发生了巨大改变。

如果是县,中心工作其实是农业。那么无论是用地指标、区位规划等限制都非常严格,大开大阖、轰轰烈烈的地方建设很难放开手脚。

此外,行政编制的数量、岗位,包括转移支付的资金使用,城市维护建设税等税种的开征等,县的腾挪空间都远远小于区和市。

由此,对于“有想法”的地方来说,当然对撤县设区充满了期待。就不说复杂的产业发展,哪怕就是给中心城区提供一个“睡城”,那些拔地而起的房地产,就已经充满了诱惑。

而对于城市来说,将县并入自己的辖区也有着非常现实的利益考量。一旦撤县设区,那么最直观的改变就是城区面积和城区常住人口的增加,城市将有可能马上跨入一个新的量级。

城区面积和常住人口,其实是很多大型建设的基础指标。比如根据《关于加快城市快速轨道交通建设管理的通知》,建设地铁的门槛是一般公共财政预算收入应在300亿元以上,地区生产总值在3000亿元以上,市区常住人口在300万人以上‌‌。那么撤县设区,当然是达标的捷径。

由此人们看到过去几年快速推进的撤县设区。在四大一线城市和15座新一线城市中,北京上海、广州、深圳、武汉、天津、南京东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”——辖区内再没有县。

更多的三四线城市也在酝酿跟进。陕西汉中、河北衡水、安徽滁州、安徽芜湖、江西赣州等多地均在当地的“十四五”规划纲要中提出“撤县设区”相关内容。

看上去皆大欢喜,但这一切为何在近些年戛然而止?

02

撤县设区,不是没有代价的。

撤县设区虽然可以打破从发展规划到经费使用的一系列限制,但对于县域来说也会失去财政自主权,县不再能够根据自身需要使用经费,而要听命于“安排”。

而这就容易造成城市的虹吸效应。县域原本的产业结构、人口分布等,很容易在城市整体的规划之下被“打散”,资源进一步向城市集中。

而因为丧失财政自主权,县一级政府的长期激励消失,反倒可能导致原本的县域丧失活力,失去自身的发展优势。

有学者在采访中表示,东部沿海一些经济发达的县级市,城镇化率很高,早就是全国百强县,其所在的地级市想将其改为市辖区,但这些县级市“不想抱地级市的大腿”,更想保持财政独立性。

而另一个更严重的问题则是,很多地方对撤县设区一哄而上,然而没有多少现实层面的连接,导致了一种“假性城市化”——城市数字层面摊大了,但原本被撤掉的县域却并没有迎来想象中的快速发展,各项指标裹足不前,甚至和中心城区的发展差距进一步扩大。

此外,还会产生诸如地名改换、证件更替等等行政成本。

也正是在这个大背景下,近些年国家层面对撤县设区的反思也开始出现,政策也开始逐渐收紧。

2022年国务院政府工作报告提出,要“提升新型城镇化质量”“严控撤县建市设区”。同年5月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出,“严格控制撤县建市设区”。

2022年6月22日,中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开,会议强调:“要坚持行政区划保持总体稳定,做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。”

大城市告别无序扩张,在这个大背景下,有媒体直言撤县设区“没戏了”。

从政策表态看,似乎并未完全堵上口子,只是标准恐怕会大幅提高。像过去那样大手一挥就版图一变的淋漓畅快,怕是很难出现了。

03

过去,人们习惯的是一种城市化叙事——城市,都是更先进、更现代的;而县,一如这个最古老的区划名称,象征着某种过时、前现代的,是终将被改变的。

这也是为什么哪怕在很多人心中,撤县设区都有着天然的“正确性”。在撤县设区里最为热心的群体之一,恐怕就是本地民众,这意味着他们将成为一个“城市人”。就像网上的那些提问,很多都来自普通百姓,他们热切地询问政府信箱:撤县设区什么时候落地?

但伴随着撤县设区刹车,或许也是反思这种城市叙事的时候了。

很多时候,一些地方一窝蜂地撤县设区,也像一种城市的“形象工程”,这标志着一种城市文明的胜利:这一片区域完全进入了城市空间,不再需要县城,而不太在乎一地的长远发展,一地民众的真实生活。

仔细想想,近些年的一些热点,似乎也在呼应着现今的政策转向。比如近些年掀起的“县域旅游”,据《全国县域旅游发展研究报告2024》显示,2023年,1866个县域旅游总收入平均值为42.95亿元,接待游客总人数平均值为508.27万人次,同比分别增长41.19%、35.18%。

此外,一些县域也成为了网红,销售汉服而爆火的山东曹县,举办了村超的贵州榕江县,因为“蓝色眼泪”而出名的福建平潭县,等等,社会舆论似乎有意在寻找一种县域的魅力。

县和区一字之差,但县似乎成为了区,一个地方就会失去自己,不再具备话语上的独立性。而近些年舆论对县的欣赏,或许也标志着一种返璞归真:希望一个地方能够具备地方特色,去找到自己的发展路径,而不是简单地融入城市、泯去自我。

事实上,在当前快速推进基础设施建设,无论是物流、高铁,抑或是互联网电商等,都让县具备了接入大市场的能力,具备自我造富的能力,而不再依赖于行政层面的区划调整。

比如2023年7月,赛迪顾问发布《2023中国县域经济百强研究》,百强县总GDP达到8.6万亿元,占全国经济总量的7.1%;“千亿县”已达54个,比上年多10个;百强县居民人均可支配收入均值达46009元,高出全国水平24.7%。

这组数据是个及时的提醒,对于县来说,最终的归宿并不是只有撤县设区这一个选项。

某种程度上,撤县设区的降温,也是一种去中心化思路的回归。而任何一种去中心化,都蕴含着一种深层的逻辑:权限下沉、地方本位、自我负责。

从这个角度说,这也不是一个坏事,破除对宏大叙事的迷恋,转而去领悟最本质、最基础的社会经济规则,恰恰是很多地方要补上的重要一课。

责任编辑: 王和  来源:冰川思想库 青柳 转载请注明作者、出处並保持完整。

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