王赫：中共“十五五”公共预算收入的增收困境

受楼市泡沫破灭的拖累，预计“十五五”期间卖地收入将继续萎缩，带动政府性基金收入持续缩水。示意图。图为2024年6月5日，天津在建住宅大楼的工程停摆

中共“十五五建议”中首次提要“保持合理的宏观税负水平”；之前，都是提“降低宏观税负”（如2016年）或“稳定宏观税负”（如2021年之后）。这显示财政压力山大，中共欲想方设法增加税收、提升财政收入。但，从历史数据和中国经济走势来看，这恐怕是一厢情愿。

其一，税收和公共预算增速显著低于GDP增速，已成常态

中共曾有过一段光鲜的日子，税收增速几乎是GDP增速的两倍，但2012年就结束了。整个“十三五”（2016—2020年）和“十四五”（2021—2025年），如下表所示，多数年份税收增速和公共预约收入增速显著低于GDP增速。

请注意，这段时间中共的税收征管能力在持续提升。2022年底已完成了“金税四期”（智慧税务），据说可以精准到每个人的银行卡，可以归纳每一笔钱的来源和用途；又在酝酿升级“金税五期”。

而且，中国以间接税为主（税收收入中间接税占比超过了60%；比较而言，发达国家这一比例通常在40%以下），而间接税具有突出的保证财政收入的内在功能，无论生产者和经营者有无盈利，只要商品和劳务一经售出，税金即可实现，简便易行。

因此，税收和公共预算增速显著低于GDP增速，如果不论GDP增速的真假，这就表明中国经济出了大问题。从持续时间看，“十五五”期间是解决不了的。可以推断：“十五五”期间无须指望税收和公共预算增速能与GDP增速协调。

表1：2016—2025中国GDP与一般公共预算收入（亿人民币）

数据来源：财政部

其二，（一般公共预算中）非税收入的增长潜力有限

中共的一般公共预算，税收收入之外，还有非税收入（狭义），主要包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其它收入等六项。

在中共这，税收收入和非税收入犹如“跷跷板”，见表2，所谓“税不够，费来凑”，随意性强、波动性高、征收数量极大。这就大大偏离了非税收入的本质（经合组织和世界银行都是将非税收入视为税收收入的“次要但稳定的补充形式”）。

表2：2016—2025年中国一般公共预算收入（亿人民币）

数据来源：财政部

一般而言，税收收入占比越高，财政收入的质量就越高。而中共的非税收入，这些年急剧增长。其在公共预算收入中的占比，2013年为14.46%，2024年为20.36%，12年增长了5.9个百分点（中间有波动）。下表是大陆学者刘成良根据财政部、中国统计年鉴公布的数据所制作的。

表3：2013—2022年全国公共预算财政收入结构

不过，从2019年以来的数据看（见表4），非税收入的增长潜力也是有限的。

表4：2019—2024年六项非税收入决算数（亿人民币）

数据来源：财政部“全国一般公共预算收入决算表”（2019—2024年）

中共财政部“全国一般公共预算收入决算表”（2019—2024年）显示：（一）专项收入、行政事业性收费收入、其它收入这三项相对稳定、增幅不大；（二）罚没收入，从2019年的3062.09亿增长到2024年的4522.58亿，增长了1.48倍，但民怨极大，当局也有所顾忌；（三）国有资本经营收入波动极大，这主要是政策性的，里面问题重重，持续提高国有资本经营收入阻力很大，除非中共最高层做出政治决断，否则会遭百般阻拦；（四）国有资源（资产）有偿使用收入增幅最大，从2019年的8,061.01亿增长到了2024年的17,816.67亿，6年间翻番，这是中共增加非税收入的最大指望。

自2022年以来，在财政压力下，中共加大力度搞国有资源（资产）有偿使用收入，各地推进国有“三资”（即国有资源、国有资产、国有资金）改革。

例如，2024年安徽省非税收入中的国有资源（资产）有偿使用收入约739.5亿元，同比增长约11%，远高于同期其一般公共预算收入增速（2.6%）；吉林省今年前三季度国有资源（资产）有偿使用收入增长59.9%；2024年湖北省非税收入中的国有资源（资产）有偿使用收入约677.9亿元，同比增长约60%，今年更是提出“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”三项原则。

但是，这面临两大约束。一是政策和体制上的制约，虽然全国行政事业性国有净资产55.4万亿元（截止2024年末），可当前真正能盘活、获取收入的并不多，除非当局有根本性的政策突破；一是中国经济形势的制约，大环境不好，行政事业单位国有资产处置、出租、出借有多少人愿意接手？

因此，虽然个别省分搞得热火，但整体上并不突出。财政部数据显示，今年前三季度，国有资源（资产）有偿使用收入只增长了4%，而全部非税收入为31,212亿元，同比下降0.4%。到10月份，非税收入总共33,126亿元，同比下降增至3.1%。

由此看来，未来几年的国有资源（资产）有偿使用收入以及非税收入，远不乐观。

结语

“十五五”期间，一般公共预算收入所包含的税收收入和非税收入，如上所述，难有大的增长。而政府性基金这一块，受楼市泡沫破灭的拖累，预计“十五五”期间卖地收入将继续萎缩，带动政府性基金收入持续缩水。另一方面，公共预算支出和政府性基金支出仍将持续增长，收不抵支，窟窿将越来越大。这可不是中共所说的“财政紧平衡”，而是随时引爆财政危机的财政高风险。如果“十五五”期间，“黑天鹅”或“黑犀牛”不期而遇，财政危机则断无可逃，中共的统治也就悬了。

参考资料

《中央首提保持合理的宏观税负水平，怎么看？》https://www.yicai.com/news/102889024.html

《我国非税收入体系、结构与特点》https://www.shui5.cn/article/14/23177.html

《多地密集加力国有“三资”改革，吉林相关财政收入增长约6成》 https://www.yicai.com/news/102882168.html

《国资“家底”超400万亿！系统化“三资”改革渐次启幕》 https://stcn.com/article/detail/3427859.html

《国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告》 https://zcgls.mof.gov.cn/gyzcgzdt/202510/t20251030_3975259.htm