美国总统也不都是那么随心所欲

川习会后，看到多数美国媒体对川普的“台独”、“军售”发言，解读为一定程度倾向中国叙事，台湾心有波澜在所难面。但这或者也可从另两个层面看。第一，“美国总统”动见观瞻是事实，他说的每一句话都代表了美国可能的政策走向；第二，川普最后一次针对台湾发言是在接受福斯电台访问后（15日播出），接下来包括国务院及其他官员或有重申立场，或有自己的诠释，如此现象，则又回过头为“第一”带来了讨论空间。

先说第一，美国总统打喷嚏，全世界都感冒，“尼克森政府”当是一个转折点。在尼克森之前，白宫幕僚虽已有既定组织架构，主事者也都是总统亲近的人，但实际政策建议，总统仍相当倚重内阁首长。尼克森上台，基于对文官体制缺乏信任，于是大幅扩充白宫幕僚阵容，此后白宫集中控制政策力道大增，举凡越南和谈、战略武器限制、对中开放等等美国外交政策，在国安顾问季辛吉主导下，国务院相形失色，是最明显例子。自此，白宫拥有了独立的政策制定能力，不再那么依赖各部门和机构，这种权力集中化的“美国现代总统制”，当然更能满足总统个人的政治需求。

不过，即使如此，宪政上国会对总统行事的制约仍然存在，一旦执政党为“国会少数”，执政更是举步维艰。另外既有文官体系，无论如何都还是必须按照既定的程序（通常很繁琐）和规则，少有总统一声令下，哪项措施就立刻到位。最后，白宫幕僚自己也因为“权力集中”而另形成一个庞大的官僚体系，随组织膨胀而来就是“人多口杂”，美国总统有时要调和白宫幕僚间的意见，也颇花脑筋。

于是，权力集中化，使美国总统形同“全世界最有权力的人”，但同一时间，既有行政部门已多有冲突、职能重迭，致使增加总统整合困难，现在在白宫幕僚“坐大”下，再又延伸出内阁部长对白宫幕僚“干预”的不满。

白宫幕僚确实是“最接近总统的一群人”，但就国家行政团队组成，任一内阁首长，除政策专长、行政经验，也必然对总统个人有相当的忠诚，就政府机制，他们也确实才是其政策领域的实际倡导者（包括积极争取预算）。于是现实就是，内阁部长的职责和倾向，常常使他们与白宫幕僚发生冲突。

但事实上又不只内阁官员和白宫幕僚会意见相左，根据《纽约时报》专栏作家弗里德曼所言：“白宫（本身）历来就存在着分歧、个性冲突和相互矛盾的野心。”这个说法其实早在川普第一任内就得到应证，当时因为白宫幕僚本身的不一致，进而造成不少决策过程充满紧张关系，甚而人员来来去去、频繁动荡。

回到这次川普针对台湾的发言，身为总统，他把“对台军售”放入成为考量美中关系的各项因素之一，意思应该颇明显，但在随后的白宫网站（说明美中对话结论），这点就“被拿掉了”。美国驻中国大使庞德伟近日接受CNBC节目专访，则特别提到川习会时他在场，当时川普曾明确向习近平表态美国不支持台湾独立，但也反对任何透过军事或胁迫方式改变台海现状的行为，并强调希望两岸能以和平方式解决问题。另外，FOX播出川普专访隔两天，美国贸易代表葛里尔在接受美国广播公司节目访问时，针对“川普可能延后对台军售”，亦进一步解释：“最重要的在于台海现状必须没有改变，总统对此也真的很清楚，美国对台政策没变。我们期望台海情势稳定，若习主席要改变现状，那显然我们会考虑这点（军售）”。

于是，葛里尔的意见，就把川普在FOX专访提到的：“我不希望有人走向独立，而且我们等于跋涉9500英里去打一场战争。我不希望发生那种事。我希望他们冷静下来。我希望中国冷静下来。”（I'm not looking to have somebody go independent and we're supposed to travel9,500 miles to fight a war. I'm not looking for that. I want them to cool down. I want China to cool down.）从外界聚焦的“我不希望有人走向独立”，再“对齐”川普也讲了的“我希望中国冷静下来”（从葛里尔补充说明判断——“若习主席要改变现状，那显然我们会考虑这点（军售）”）。

所以，一阵沸沸扬扬，我们看到了川普（美国总统）的意志，国务院的立场，以及美国贸易代表、驻中大使的诠释。美国总统是不是“喊水会结冻”，或许，但自尼克森以来，美国决策机制纵然呈现总统权力集中，但仍要和各部门、机构政策制定与执行取得平衡，情况还是存在的。

今天之前，2022年5月，时任美国总统的拜登访问东京，被问及美国是否会出兵保卫台湾，拜登那席话“这是我们做出的承诺（出兵保卫）”，不也曾引起轩然大波，瞬间登上美媒头条（只是那时震荡的是中国）。而后，不再有国务院出面把拜登的发言权重摆到“美国对台湾的政策没有改变”。和今天国务院对川普发言后续的收拢如出一辙。

最后，还有“国会”，这一美国总统制约因素之首。即将而来的期中选举，共和党议员或者又出现了川普第一任的同样习题——当总统支持率不高的时候，国会议员靠拢川普与否就会浮现更多考虑（因选区而异）。

总结，美国有自己要面对的课题，而即使是权力集中（大）化的美国总统，也并不都是那么随心所欲。这点同为民主国家的台湾，应该不难理解。