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程翔:四中全会将彻底改造「一国两制」

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中共刚刚结束的十九届四中全会发表的公布,以及随后全国人大常委会法工委主任、港澳基本法委员会主任沈春耀对公布的解读,明确无误地表明中共从今开始将逐步对邓小平始创的「一国两制」进行全面的改造。

会议公布本身只有简单的两句话:一,「严格依照宪法和《基本法》对港澳实行管治」;二,要「建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制」,已经透露了玄机。会后沈春耀在记者招待会上进一步透露了全会在讨论香港问题时明确地提出了五点方针(详见本文附录)。笔者觉得值得注意的有以下几点。

一,公报原文不再提「港人治港、高度自治」,而是直接谈中央对香港的管治。

「港人治港、高度自治」是写入中英国际条约性文件《中英联合声明》和香港的宪制性文件《基本法》之内,是香港主权得以顺利移交,香港人不抗拒回归的重要「社会契约」基础。回归头五年,中共基本上信守这个承诺,但不旋踵就开始思考如何插手香港的管治,这个历程如下:

1.从2003年50万市民示威开始,中共就先从宣传着手,散播香港需要中央管治的舆论。例如它最常用的论据,就是1997年只收回主权,没有收回治权;1997年只有法律名义上的回归,没有政治实质上的回归;1997年香港回归,但香港人心没有回归。。。。。等等,这实际上已反映中共按捺不住管治香港的冲动。

2.到2007年,中联办曹二宝就正式提出「建立第二支管治队伍」的设想。这是中共第一次表明它要插手香港的管治,但提出时,知道违反了《基本法》,所以尤抱琵琶半遮脸,说这只不过是曹个人的「学习心得」,不方便直截了当地提出。

3.到2009年,北京清华大学法学院副教授程洁(曾经参与全国人大常委基本法工作)在美国卡内基刊物Hong Kong Journal(2009年秋季号)上发表文章,题目是「一个新政策的故事」(The Story of a New Policy),明确无误地指出中国对香港政治「失去耐性」,从此「中央变得更为积极参与香港的政治、对港政策从过去偏重「一国两制」中的「两制」﹐变成现在更为重「一国」。

4.到2014年中共抛出一个《「一国两制」在香港特别行政区实践》白皮书,首次提出中央对香港拥有「全面管治权」的概念,而原来「高度自治」被施加新的限制:「高度自治不是全面自治」。

5.终于到今年(2019年)的四中全会索性直截了当不迂回地说要对香港「实行管治」,不再提什么「港人治港、高度自治」了。

这个历程表明,中共其实是一直处心积虑思考如何直接统治香港的,这种酝酿思考已经足足酝酿了17年,并不是如坊间所说是因应反送中条例而来的。

二,公报提出要「建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制」。

很多人都已经指出,这意味着中共将很快要主动为香港的《基本法》第23条立法。根据《基本法》的规定,23条是由香港「自行立法」的。基于众所周知的原因,香港迄今还缺乏适当的政治环境去进行立法(这一点林郑月娥政府是承认的),在这种情况下, 大陆学者智库提出要么中央直接为特区立法(以国家安全涉及国防,特区无权过问为名),要么中央直接宣布《中国国家安全法》、《反分裂法》等直接适用于香港(只需简单地由人大常委决定把该法列入《基本法》附件三就可以)。现在还看不出北京会走哪一步,不过可以肯定的是,香港面临为23条立法的压力会愈来愈大。

除了立法外(不管是23条或是引入大陆的国家安全法),公布还提到建立健全「执行机制」。这里也有几个可能做法:一是恢复香港警察的政治部,政府在过去已经讨论了不少,这是震荡最小的做法。二是扩充现在中央公安部驻香港代表(即中联办内现有的「警务联络部」)并赋予一定的执法权。严格来说,该组织目前在香港没有执法权,但从最近警察暴力事件中不断有疑似大陆武警在港执法的片段被传媒拍摄到可以看出,中共已经开始直接在香港执法了。目前这种做法是违反《基本法》的,将来这很可能就是合法化了。三是由国家安全在香港设立一个新的机构,与国安部甚至更高级的国家安全委员会对接,专门从事涉及国家安全的办案机构,如果最后走到这一步,则对香港的震荡将会很大。

三,沈春耀补充部分,提到要完善中央对特区行政长官和主要官员的任免制度和机制。

行政长官和主要官员如何任命,《基本法》已经有所规定,过去特首选举,北京只是通过操控小圈子的选举委员会就可以放心任由大家去选。所以第一、二届特首,北京的任命都是形式上行使任命权。但是2017年的特首选举,三个候选人(林郑、曾俊华、胡国兴)都是按照《基本法》和人大常委关于特首选举的规定产生,其参选资格完全符合《基本法》和宪法的规定。但即使是这样,由于三个人中曾俊华不但民望最高,而且在小圈子的选举委员会中也最得民心,所以若果任由1200选委自由选择的话,是绝对轮不到林郑的。在这情况下,中共就透过种种渠道放风说,如果选出来的人不合中央意愿的话则中央有权不任命。结果很多选委都识做,让林郑以777票「当选」。现在北京的做法就是要使这种实质上直接指派特首的做法合法化、恒常化,这就严重违背了制定《基本法》时的初衷。

除了特首要直接由北京指派式任命外,将来对主要官员也将做出指派式任命。本来主要官员如何任命,《基本法》的规定是:特首提名,中央任命。提名权在特首,而中央的任命权是程序性的或非实质性的。虽然笔者知道,从梁振英时代开始,北京就不断插手他的组阁过程,很多人是先去深圳面试获准后才由梁振英「提名」的,但毕竟这并不是名正言顺的做法。现在北京可能觉得不必再那么迂回了,根据沈春耀的解释,将来很可能主要官员的任命权也是直接由中央决定,特首的组阁过程是名义上的,内阁班子实际是北京决定的,再交特首名义上提出。这样,《基本法》赋予特首的「提名权」将被贬为「被通知权」。

四,将来人大「释法」可能制度化和恒常化,实质性地取消香港终审权。

过去中共对人大「释法」采取比较克制的态度,每次释法时都强调是不得已的。但根据沈春耀的补充说明,四中全会提出要「完善」全国人大常委会对《基本法》的解释制度,这就意味着将来人大释法可能变成制度化和恒常化了。这个发展的危险性有二:

一是中共可以更加随心所欲的修改《基本法》的精神而毋须修改《基本法》的文字,这样它就可以振振有词地自称「严格按照基本法的规定办事」。事实上我们在过去22年目睹它如何在不改动《基本法》一个字的情况下把《基本法》的精神糟蹋蹂躏到体无完肤。如果它不是屡屡这样做,今天也不至于激发市民这么大的民愤。

二是中共实质上把人大常委会变成过去殖民地时代的枢密院,实质地取消香港终审权。英国法律系统中的枢密院扮演终审庭的角色(回归前,香港的终审案均在英国上议院的枢密院司法委员会Judicial Committee of the Privy Council)审理。按照《基本法》的规定。回归后香港拥有终审权。但是,一旦人大释法成为制度化和恒常化,则香港终审法院任何裁决如果不合京意时,人大使出一招释法就可以否决香港终审法院的裁决,变成实质的枢密院。届时香港的所谓终审权就会化为乌有,只剩下纸面上的装饰品而已。

四中全会为香港带来这些噩耗,香港人不能不知,思想上不能不有所准备。

附录:沈春耀阐述四中全会对香港问题的讨论,提出五点方针:

一是坚持依法治港治澳,维护宪法和《基本法》确定的特别行政区宪制秩序,完善特别行政区同宪法和《基本法》实施相关的制度机制,坚持以爱国者为主体的「港人治港」、「澳人治澳」,提高特别行政区依法治理水平;

第二,完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会对《基本法》的解释制度,依法行使宪法和《基本法》赋予中央的各项权力;

第三,建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制,支持特区强化执法力量;

第四,完善香港澳门融入国家发展大局,和 大陆优势互补,协同发展的机制,推进粤港澳大湾区建设,支持香港发展经济改善民生,解决深层次问题;

第五,加强对香港、澳门社会特别是公职人员和青少年的宪法和《基本法》教育、国情教育、中国历史和中华文化教育,增强香港、澳门同胞国家意识和爱国精神。

沈春耀强调,坚定维护国家主权安全发展利益,维护香港澳门长期繁荣稳定,绝不容忍任何挑战「一国两制」底线的行为,绝不容忍任何分裂国家危害国家安全的行为,坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务,和分裂颠覆渗透和破坏活动。

责任编辑: 李广松   来源:香港《信报》 转载请注明作者、出处並保持完整。

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