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曹长青:从日本新首相看内阁制、总统制

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总统“直接”产生。实行内阁制的国家,等于是选“政党”,哪个党拿到国会多数席位,就由这个党内部选举或协商产生总理或首相。在内阁制下,选民不是完全清楚和确定到底谁会是国家首脑,而最后组阁的政党决定出“元首”,选民无论是否喜欢,都没有选择余地。国家第一领导人对整个国家政策的决定、走向起相当重要的作用;一个政策不错的政党的糟糕党魁,照样可以毁掉很多国家大事,如德国的默克尔。

安倍晋三因病请辞,自民党举行新任党魁选举,原安倍首相的秘书长(内阁官房长官)棺义伟在自民党总裁党内初选中获胜。图/擷自公视新闻影片

日本今天产生了新首相,原安倍首相的秘书长(内阁官房长官)菅义伟在自民党总裁党内初选中获胜。因日本是内阁制,议会多数党的领袖自然出任首相。这次日本新首相的产生,再次令人痛感内阁制的弊端。

如果不是政治算计,仅从选择最佳国家体制的角度,内阁制和总统制,到底哪种比较有利?我个人认为,美国模式的总统制是一个更有优越性的选择,它和日本的内阁制相比,至少有几个明显优势:

总统制:全民投票而不是党内交易

一是总统“直接”产生。实行内阁制的国家,等于是选“政党”,哪个党拿到国会多数席位,就由这个党内部选举或协商产生总理或首相。在内阁制下,选民不是完全清楚和确定到底谁会是国家首脑,而最后组阁的政党决定出“元首”,选民无论是否喜欢,都没有选择余地。国家第一领导人对整个国家政策的决定、走向起相当重要的作用;一个政策不错的政党的糟糕党魁,照样可以毁掉很多国家大事,如德国默克尔

美国总统,则是全民一人一票“直接”选择产生。选民事先就非常清楚哪些人在竞选总统,通过直接投票,自己决定出国家元首。

二是总统需“两次”投票产生。因为要先在本党内选一次总统。而党内的初选方式,和最后的总统大选一样,参选人都要一个州一个州的竞选,在这些州由注册为本党的选民投票。在美国五十个州中,哪个候选人赢得最多州,或拿到自己党内选民最多的选票,最后才会被提名为本党的“总统候选人”;然后再以同样方式和对方政党产生的总统候选人“对决”。

美国这种总统要经过“两次”选举的方式和制度,最大的好处,就是选民可以更充分地了解参选人的情况,而参选人也有更多机会,阐述自己的政见,因为党内初选就有多次公开电视辩论等,使选民有更多的视角,直接了解这些总统参选人的各个方面,更能把握谁更适合当总统。同时,这种党内初选,也把不适合的参选人提前淘汰出局,最后形成两大党的两个总统候选人对决,二选一;清楚、简单、明了,选民也比较容易做出选择。

第三点,总统制比内阁制更稳定。美国的宪政民主公认比较成熟,四年一选总统,同时改选参众两院议员。由于是采取赢者通吃的规则,所以国会基本是两大党主导,没有小党的空间。即使美国总统触犯法律被国会弹劾,也是副总统继任,行政部门照旧运作,不存在内阁制那种提前解散国会、或总理被不信任票赶下台的政治危机。美国政局稳定,并是全球唯一超强,跟这种体制有相当的关系。

内阁制:小党林立,联合政府易内讧垮台

而内阁制则不同,这种体制虽被认为更能照顾各种团体的利益,因为小党也能进入国会,但其弊端也很明显:由于不是直选总统,而是选政党(由多数党的党魁出任有实权的总理或首相),结果导致小党林立。同时由于选票被众多小党瓜分,大党很难拿到国会多数,只能联合小党组阁;而联合政府往往因政治分肥不均或内斗,某小党撤回支持而导致组阁垮台,被迫提前全国大选。

这种制度不仅更刺激政党内部、政党之间的政治交易、勾心斗角,也使选民对国会内讧不满,对选举频繁厌倦,导致投票热情下降,政治参与感冷漠。

上述情况在很多内阁制国家出现。最典型的是义大利,自1946年公民投票废除君主制、建立内阁制的共和体制、开始选举,到2015年总共69年,义大利却已经产生了64届政府!差不多每年一届。在这64届政府中,只有一个总理(贝卢斯科尼)勉强做满了任期,其它全部都被倒阁或被迫提前选举。“内阁制”导致国会常内讧,联合政府难以为继,只得重选。义大利的频繁选举、权争激烈,内阁像跑马灯,连欧洲媒体本身都称其为“闹剧”。

印度因国会跑一票而提前大选

世界最大的民主国家印度(人口仅次于中国)也是这样,因为实行内阁制,很多时候执政党无法拿到国会多数席位、而被迫组联合政府,结果因小党闹分裂,而不得不提前大选。例如1998年那次全国大选,右翼人民党(BJP)虽得票第一,但席位在国会没过半,只得与19个小党组成联合政府,结果一个5席的小党“反叛”,人民党内阁就在反对党的“不信任”投票中因跑了一票而垮台,而被迫举行全国大选。印度有合格选民近9亿,政党700多个,在国会赢得席位的党就有36个,整个投票计票过程用了20多天,可谓花费巨大,劳命伤财(2014年印度大选花费50亿美元)。

印度直到莫迪政府出现,保守派的人民党才第一次在国会赢过半数,可一党单独组阁,不必联合其它众多小党,政局比较稳定。但这很大程度上是因为出现了莫迪这样一个充满个人魅力、有改革决心和作为的政治家。莫迪之后,人民党能不能继续如此,是个很大问号(现是莫迪第二个任期)。

日本首相是“Mr. One-Year”

这种因为内阁制而频繁换国家领导人的现象在日本更是明显。日本首相之多,是世界之最:从1885年伊藤博文内阁开始,到刚结束的安倍内阁,前后135年,产生了97届内阁、62位首相,平均两年一个(跨度是百年呵)!

过去31年(从中国天安门事件的1989年算起),日本就有17个首相(平均任期23个月)。

二战后,在安倍(担任首相7年8个月)之前,日本执政时间最长的首相是佐藤荣作(三届7年半),吉田茂(四届6年),然后是小泉纯一郎(三届5年半)。2006年小泉之后7年内,日本就有7名首相(安倍晋三、福田康夫、麻生太郎、鸠山由纪夫、菅直人、野田佳彦,再到安倍回锅),平均任期不足12个月。所以有人说,日本首相换的太快,记不住他们名字,只能叫Mr. One-Year(一年先生)。

美国过去32年只有5位总统(布希父子、柯林顿、欧巴马川普)。二战后过去75年,美国才产生13个总统,是日本首相数量的三分之一。在世的美国前总统有四位,而在世日本首相有12位,也是美国的三倍。

日本四年之内就有五个首相,而美国四年才选一个总统。美国总统在任期中,只要不被国会弹劾或暗杀等意外发生,一般都会做满,绝不会出现日本这种国家元首走马灯的政治景观。

另外,在美国,100名联邦参议员和435名众议员,以及所有地方议员,都是通过一人一票的选举产生,美国的建国之父们没有设立由党内决定人选的“分肥议员”,也没有指定利益团体或族群代表的制度。即使对土著的印第安人,也没有设国会保障名额,所有人都得经过选票,真正体现主权在民。

台湾的不分区立委是“党主席卫队”

而实行内阁制的国家,就有议员保证名额,像在台湾(总统内阁混合制),就设有所谓“不分区立委”,即不通过选举,不花一分钱竞选经费,由党主席指定(任命)就可直接当上立委。这种立委被嘲讽为是“党主席卫队”,因为他(她)们的权力来源是党主席,当然就效忠“主席”,看权力者的眼色行事,根本不在乎什么理念不理念、选民怎么想。

总统制再以美国为例,2000年那次美国总统大选,有一亿多人投票,即使在关键的佛州共和党候选人小布希只领先500多票,如此票数接近,美国也没有组联合政府;毕竟是总统制,不再采用印度、义大利、以及英国、德国等那样的联合内阁,所以也没必要再重新进行全国大选。

在2016年美国大选,川普是政治素人(从没在政治圈中蹚过浑水,更不是老政客),竟能当上总统!而在日本那种内阁制下(党内选举,政治分肥、算计交易)中,川普绝没有可能进入白宫、当上国家元首。只有实行总统制,由选民一人一票直选,让全国选民来评判、筛选,真正有魄力、有能力、有气质、接地气、敢做敢为、想锐意改革的勇士,才有出头的可能。

日本首相安倍因病辞职,现在接任的是菅义伟(菅发音“坚”)。他最早出道是给一个议员做了11年秘书。后来当选议员进入政府内阁,做内阁官房长官(相当美国的白宫幕僚长、台湾的总统府秘书长、中国的中央办公厅主任),而且是日本任职期间最长的内阁官房长官,是最老练的秘书长、总幕僚。这种老官僚的经历和个人气质,可在党内运筹帷幄(当然他当选主要得益于老长官安倍的全力支持和运作);但如果是日本民众一人一票直选,很可能就选不上。这次党内选举得票少于他的前国防部长石破茂,就在党内基层和普通民众中声望较高,但在党内,却败于安倍力挺的“办公厅主任”。

但菅义伟的首相(自民党总裁)任期只到明年9月,完成安倍的任期而已。到时候日本还会再选首相。如果在这一年中71岁的菅义伟仍是官僚作业、老气横秋、没有政绩和斩获,他的首相位置可能就不保,日本首相又会是走马灯,这是内阁制的悲哀。

(2020年9月14日于美国)

责任编辑: 江一   来源:民报 转载请注明作者、出处並保持完整。

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