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习近平抄向土地出让金 能破与诸侯经济暗斗的僵局吗?

—土地出让金划转税务征收释何信号?

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这次由于土地出让金实在太重要、太敏感,所以其之划转税务征收,引发各界广泛关注。而关注的背后,折射的中央与地方的深刻博弈。过去“诸侯经济”时代的中央与地方矛盾的“缓和期”彻底结束,“激化期”迎面而来。

 

6月4日晚,中共财政部等四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。并且,“此事甚急”,征管划转工作试点期仅半年:自2021年7月1日起,河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南等七地以省(区、市)为单位开展试点;自2022年1月1日起全面实施。

这个重磅消息,激起评论无数。虽然,宣传口径称:此次调整的是征收机构,而非土地出让收入的归属权,并没有实质性触动地方利益。但是,考量到土地出让金之重要,以及这几年习当局的一系列动作,几乎没人相信这只是个征收机构调整问题。

第一,近年来土地出让收入快速上升(2009年至2020年,土地出让收入规模从1.4万亿膨胀到8.4万亿元,从占GDP的4.1%飙升到8.3%),是地方政府三大收入来源之一,形成了“土地财政”。

例如,2020年中国44个主要城市中,就土地财政依赖度(指一个城市当年土地出让金对比当年一般公共预算收入的比值)而言,20城超过100%,19城超过50%,低于50%的只有5城;其中,高于150%的有5个,分别是佛山180%、长春153%、南京153%、武汉150%、广州150%。

又如,2020年31个省份中,江苏、浙江、山东、四川、福建、湖南、湖北、江西、重庆、贵州、广西11个省份的基金收入均超过一般预算收入,土地财政依赖度高(据财政部数据,2020年中国地方政府性基金预算本级收入89,927.16亿元,其中,土地出让收入84,142.29亿元,占比高达93.57%)。

而今年1-4月累计,中国卖地收入2.1383万亿元,同比增长35%,这是个什么概念呢?这相当于占同期全国一般公共预算收入的27%、占地方一般公共预算收入的52%、占全国税收的32%。也就是说,地方财政100元收入里面,卖地收入的贡献达到52元钱。

第二,土地出让收入,地方自收自支,中央并不掌握具体数字。虽然土地财政并非一无是处,但是,它恰恰是地方政府债务的始作俑者。而地方政府债务已经成为了中国经济的定时炸弹。

虽然,中共自2011年以来陆续开展了多次针对地方政府债务的全面审计、局部审计,2015年建立了地方政府债务限额管理制度,最近几年也一再强调化解地方债务危机,但是,中国地方债务仍在快速增长。有研究者指:发现每过三五年,中国地方政府债务就大幅攀升,地方政府债务这匹“脱缰野马”实际上一直没能真正管住。

根据财政部数据,截至2021年1月末,中国地方政府债务余额260,208亿元,地方债务率(即年末债务余额/当年政府财政收入×100%)接近100%,尚稍低于国际上100%至120%的警戒区间。但是,这只是显性债务。根据IMF测算,2019年中国地方政府隐性债务规模达42.17万亿元,几乎是显性债务(21.31万亿元)的两倍,如果加上显性债务,当年的地方政府负债率高达247%。这表明地方“债务经济”已经到了山穷水尽的地步了。这个雷要是爆了,后果难以想像。

第三,习当局一直在强化对经济的中央控制力,尤以税务为抓手。

税务是统治之大事。中共1994年分税制改革,国税地税分设(这也是世界绝大多数国家的做法,目前有40多个国家和地区设置单独一套征税机构,比如新加坡、挪威、瑞典等);但是,由于“体制扭曲”造成的诸多乱象,加上习当局向左转,强化中央控制,就在税收征管方面做文章,搞了三次大的变革。

第一次,2015年中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》,推进国税地税“合作”;第二次,2018年中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》,实施国税地税“合并”;第三次,今年3月,中办、国办公布《关于进一步深化税收征管改革的意见》其特征可概括为“合成”,目标是“税收治理实现数字化、智能化、智慧化的突破。”(正是由于税收征管变化太大、太繁,先后在2013年和2015年两次向全社会公开征求意见的税收征管法修订,迄今没有完成。)

在2018年国税地税“合并”、由中央直管的同时,就要求将政府非税收入征管职责划转税务部门。表面理由是“征管更加高效有序”,真实目的则是全面掌握地方政府的收入情况,为加强中央调控——“统筹财政资源”提供必要条件。

这两年,习当局持续推进政府非税收入征管职责划转税务部门工作。例如,2019年1月1日起,由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入(后推迟到2020年底完成);2020年1月1日起,将地方政府及有关部门征收的国家重大水利工程建设基金,以及向企事业单位和个体经营者征收的水利建设基金,划转至税务门征收;2021年1月1日起,将水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费划转至税务部门征收。直至此次,将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收。

中央与地方博弈

这次由于土地出让金实在太重要、太敏感,所以其之划转税务征收,引发各界广泛关注。而关注的背后,折射的中央与地方的深刻博弈。

笔者年初在“2021中国政局试探”一文中,将“中央和地方矛盾”列为中国三大矛盾之一,并视其为中共体制的一个致命缺陷。其实,习当局对此也心知肚明。除了前述的地方政府债务危机之外,2020年疫情中的全国各地各自为战、“地方割据”现象,也使习当局深以为患。

习当局试图化解中央和地方矛盾,多方下手。在政治方面大“中央权威”、“两个维护”、“核心意识”,控制关键职务的人事任免权,这里不多讲。只说财政方面。其基本策略就是“收入高度集权、支出高度分权”。根据中共财长刘昆2020年在“十三届全国人大常委会专题讲座第十八讲”中提供的数字,以2019年数据测算,全国财政收入中,中央本级收入占46.9%,地方本级收入占53.1%;但在全国财政支出中,中央本级支出只占14.7%,地方本级支出占85.3%;那么,中央多出的钱用到哪里去?地方的收支缺口怎么处理?方法就是中央税收返还或转移支付。还以2019年为例,中央对地方转移支付占地方财政支出的比重高达36.5%(1994年还只是15%)。中央对地方的财政控制由此可见一斑。

不过,这种策略也有巨大的副作用。因为地方政府不是傻瓜,其自身就是一个既得利益者,跟中央博弈(注意,中共体制下,中央也并非公共利益当然代表,其也有自身的既得利益),把心思用在了土地出让金上,由此形成了“土地财政”、债务陷阱,逼中央最终买单。

这种情形下,习当局就想釜底抽薪,把土地出让金也管起来。但兹事体大,不敢轻易动手,避免把目前的中央地方僵局弄得不可收拾,就稳步走,第一步先把土地出让金的征收机构由原地方政府部门划转为中央直管的税务部门。

但是,地方政府焉能坐以待毙?明面上不至于敢动,暗中的反击却是必不可免的,所谓“上有政策,下有对策”(例如,在社保费调整为税务统一征收后,包括北京、上海在内的大部分地区,搞了个“税务代征模式”,即社保部门、医保部门负责核定缴费数额,税务部门只负责征收,相当于收银员,使中共当局的预期效果大打折扣。详见笔者《社保费务部门统一征收的中共内部博弈》);同时,地方还紧盯着中央的下一步动作。

结语

习当局为打破中央地方关系僵局,加强中央控制力,推出土地出让金划转税务征收方案。但是,由于中共体制的腐朽性和垂死性,中央与地方的矛盾又与中共内部的派系暗斗交织在一起,再加上今年又是地方各级换届高峰期,这些都使过去“诸侯经济”时代的中央与地方矛盾的“缓和期”彻底结束,“激化期”迎面而来。

责任编辑: 赵亮轩   来源:中文大纪元 转载请注明作者、出处並保持完整。

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