第十二章
尚未结束的民主实验
这个时代陷入了民主焦虑。过去所谓的“先进工业化”国家现在显然都在担心，过去几十年来从未出现的反民主浪潮，突然重新觉醒。在此同时，有很多让人无法理解的夸张政治模式，也聚集了愈来愈多民意。十年前几乎不会有人认为，美国之后可能会像那些失败的国家一样失去民主。而且就连那些刚刚进入民主的国家，也纷纷开始怀疑，民主是否真的是政治的唯一道路。人们在评估这些国家民主进展的时候，发明了一个新词，说当代出现了民主“倒退”（backsliding）。最后的最后，中国这种屹立不摇的独裁政体，更让民主以外的选择变得比几十年前更诱人。这一切似乎都让人认为，本书的主题不应该是民主衰落之后的复兴，而是兴起之后的衰落。但在这最后一章，我要从历史的角度，问问当下的民主焦虑究竟从何而来。
历史告诉我们，现代民主是一个至今都未完成的实验，从很多意义上来说，光是这种制度能够正常运作，就已经很不可思议。还记得在美国通过宪法之后不久，约翰．泰勒怎么说吗？他担心两年一次的国会选举，只不过是一闪而逝的“政治痉挛”、只不过是“嘲弄人民在政治上多么无力的一天”，只要过了这一天，“五百万人民”的命运就再次落回“五千菁英”的掌控之中。泰勒认为要保障民主，就得强化地方自治的控制力，让人民更常参与政治，与民代更常联系。二百一十年后，一个叫做约翰．邓恩（John Dunn）的政治理论家说法也很类似：
如果古代民主，是让公民自由选择生活中的每一项事务；那么现代民主，似乎主要就是用各种条条框框关住公民，让他们在做出一次选择之后，就由少数的人代理，隔了很久之后才能做出下一次选择。现代有很多因素，都让公民即使没有得到任何东西，也显然愿意接受这种交易。
时隔二百年的泰勒和邓恩，都同样指出现代民主的第一个断裂点：现代民主让人民参政可以变得非常普及，但也可能变得非常浅薄。所以问题就来了：到了什么时候，人民会开始觉得现代民主只是泰勒口中的骗局。因为也许民主只有两种命运，要么直接消亡，要么名存实亡，被过去所谓的“五千菁英”，或者当代所言的“前千分之一”大富豪所把持，沦为政治学家赖瑞．巴特斯（Larry Bartels）口中的“不平等民主”。
不过很多十八世纪和十九世纪的思想家，在思考如何打造共和国的时候，意见跟泰勒相反。他们担心的不是“五千菁英”的宰制，而是“五百万人民”会没收五千菁英的财产。而且不仅是《联邦党人文集》的作者群这么说，而是一七八九年后整个西欧的政治思想家都这么说。他们都想用共和制度限缩群众的权力，最直接的方式包括限制选举权、采取加权投票制度，或者在立法机关中增设上议院，借此防止民众被激情冲昏了头做出愚蠢决策。但第十一章的资料告诉我们，他们真的想太多。国家在赋予普选权之后，并未出现大规模重分配。许多国家的贫富差距确实缩小，但不是普选权造成的，而是战争、经济危机，甚至某些科技变革造成的。历史证实，即使是在完全民主的国家，“五千菁英”宰制命运的风险也远高于“五百万人民”瓜分菁英财富。
现代民主的第二个断裂点是行政权。事实证明，现代民主国家的民选领导人，很多时候都会像独裁者一样专断行事。这种事情在休伦族到荷兰共和国之间的早期民主政体，根本不可能发生。早期民主的权力非常分散，所以系统非常稳定。可惜的是，这种稳定的系统缺乏弹性，荷兰共和国的经济也正是在这种极度分权的体制下陷入停滞，地方团体为了维护自己的利益而设下市场壁垒，结果阻碍了创新。
现代民主的中央行政机关雏形，最早是英国人打造的。中世纪的欧洲君主在做出决定前，通常都得跟手握大权的议会讨价还价，而白纸黑字的宣示授权机制，也让中央民代必须面对背后的乡镇选民。所以有些代表会拒绝决策，有些甚至拒绝开会。但在十四世纪末的英国，国王成功建立一种权力更集中的制度，上述障碍全都消失。一六八八年后，国会则是取代了国王，将整个国家的绝对权力握于掌中。在美国，由于宪法的关系，理论上行政权受到的限制比英国大很多，但近几十年官僚体制的成长，让行政权实质上明显扩大，而且在国会意见分裂或无法做出决策的时候，行政机关的权力更是明显。著名宪法学者布鲁斯．阿克曼（Bruce Ackerman）在二○一○年说，他相当担心“白宫沦为一个魅力型领袖专断偏激，官僚体制只手遮天的地方。”照很多人的看法，现在的白宫在短短几年之后确实如此。
总之，社会在从早期民主过渡到现代民主的过程中，出现了两个问题。第一个问题是如何让公民和国家保持联系，第二个则是如何限制行政权力。接下来我们就要依序讨论。
国遥不可触，难以解民疑
按照常见的说法，美国先贤在一七八七年的费城解决了民主制度设计的问题。《联邦党人文集》的作者群在捍卫当时即将提出的宪法时，认为共和国变大之后就会更稳定。但我认为，美国宪法其实没有解决国家遥不可触、失去公民信任的问题。如果没有持续耕耘，当代民主就无法取信于民。
大型共和国没有麦迪逊说得那么稳定？
麦迪逊在后世所称的《联邦党人文集》第十号中认为，大型的共和国比小型的共和国更稳定。一九六一年，克林顿．罗西特（Clinton Rossiter）写了一篇“精辟的分析”，指出麦迪逊所谓的稳定其实就是在指“派系”问题，也就是说小型的共和国比较容易受到当代所谓的党派对立、群众极化、意见分裂等问题所干扰，大型的共和国比较不用担心。所以宪法不需要担心美利坚共和国的幅员问题，国土一旦大了起来，各地之间的派系冲突，就对国家造成不了威胁。在讨论民主制度时，罗西特对《联邦党人文集》第十号的解读可以说是相当主流，但看看二○二○年的状况，就会觉得事情可能没有一九六一年那么乐观。甚至可以说，如今美国的极化问题就是国土辽阔，各个地区观点差异太大所造成的。而且当代的现实也显示，大型的共和国可能会额外面临一种问题：制度难以取信于民，公民对政治漠不关心。
一七八七年十一月二十三日，麦迪逊在纽约的报纸上，发表后世所谓的《联邦党人文集》第十号。麦迪逊这篇文章其实是在回应，因为四星期之前，有一位反对联邦制的人，以“布鲁图”（Brutus）的笔名，在一七八七年十月十八日的《纽约杂志》（New York Journal），对宪法打算采行的共和制度提出以下批评：
国家的领土这么辽阔，各地的人不可能了解自己的代表做了哪些事情，也不可能了解代表为什么要这么做。这样一来，人民就会对立法机关失去信心，怀疑他们的远大抱负，觉得他们的每一步都在图利自身，于是不支持他们通过的法律。
麦迪逊跟“布鲁图”的重点其实并不相同。麦迪逊认为派系的冲突威胁不到大国的体制，布鲁图则是担心公民跟政府之间失去联系。在人民对联邦政府的信任降到冰点的当下，上面这段布鲁图的说法我们看了应该很有戚戚焉。
民声不及，信任难企
许多研究政府信任度的民调结果，都站在布鲁图这边。无论是在哪里，国土规模较大的地方，人民对政府的信任程度，平均值都较低。不过仔细看看资料也会发现，失去人民信任未必是大国的宿命。
我们先从“欧洲民主动态”（Eurobarometer）二○一八年秋天的民调结果开始。人口小于二千万的国家，对政府的信任水准平均为百分之四十九，人口超过二千万的国家，平均信任水准则仅有百分之三十二，两者差距甚大。但细看下去，就发现有些大国逃脱了诅咒，德国人口超过八千万，人民对政府的信任程度却高达百分之五十四，相当于规模小很多的国家。而且小国也未必都坐拥民心，希腊人口只有一千一百万，对政府的信任程度却仅有百分之十四。
美国的民调结果也符合上述国际趋势。如今人们常说美国政府失信于民，某些学者也发现人民不信任联邦政府，会让领导人更难制定新的政策。但不受信任的主要都是联邦政府，而非规模较小的州政府和地方政府。媒体的陈述也一样，地方政府比较获得人民信任。
信任如何重建
那么，政府失信于民的问题要如何解决？第一种方法是下放权力。保守派评论家李文（Yuval Levin）称其为“自主原则”（subsidiarity）：公共事务在哪个层级执行，就应该交由那个层级的成员来治理。欧盟各国领导人已经用这个原则来解决他们的“民主赤字”。美国也已经大幅引进“自主原则”，将教育、治安等责任，下放给州政府和地方政府。
不过自主原则的效力也仅此而已。重要的政治理论家布莱恩．贝瑞（Brian Barry）在评论罗伯．道尔与爱德华．塔夫特（Edward Tufte）谈论国家规模与民主的著作时，指出了这一点。他说如果目前负责治理的单位，已经小到无法掌控自己身处的环境，那么将权力下放到更小的单位就毫无帮助。例如理论上我们可以让俄亥俄州的扬斯敦（Youngstown）铸造自己的货币，制定自己的贸易政策，但扬斯敦市民很快就会发现这于事无补，因为整个事态都是由外界因素决定。
所以有没有办法，在不进一步下放权力的状况下，让人民重新信任美国联邦政府？这时候历史的教训，以及美国在共和早期的教训，就相当重要。第十章告诉我们，光是在宪法中列入相关条款，并不能确保公民能够在充足的资讯下去判断联邦政府的作为。就连麦迪逊自己都在一七九一年承认，大型共和国的公民真的很难获得足够的资讯，所以需要由政府补贴报纸发行。后世的改革者也一样，只是改用公立学校来达成同样的目标。
共和早期的历史告诉我们，光是把宪法设计得很好，并不能保证公民获得足够资讯并且信任政府。如果大型的现代民主国家没有持续投资耕耘，民主可能就会名存实亡，变成“五千菁英”的玩物。
不过所谓的投资，如今应该以怎样的方式实行？如果是在十到十五年前，这时候我可能会描绘一整套梦想，说网络的到来将让公民与政府之间的联系比以往更为密切。但看看现在的状况，就知道事情没这么美好。当然我们不能说，美国人愈来愈不信任联邦政府，是因为网络交流的比重愈来愈高。毕竟研究发现，在网络还没成为主流之前，联邦政府就已经开始失去人民信任。但反过来也一样，目前没有任何证据显示，网络交流能够让人民更信任联邦政府。
我们若要分析社群媒体如何影响民心，可能就得先了解共和早期的美国和今天有何差别。美国在一七九○年代建国不久之时，很多公民如果没看报纸，就完全不知道和政府相关的任何资讯。所以国家补贴报纸发行，可以明显协助公民理解政府。但今天的状况完全不同，每个公民只要愿意，都可以整天泡在各种资讯跟各种不实资讯里面，根本不会有资讯不足的困境。所以真正要思考的问题，反而是新科技的出现，能不能让人们放弃原本的资讯来源，能不能因此改变对政府的看法。
关于新闻，最近还有一个明显的趋势，那就是在全国性新闻媒体愈来愈多，以及人们转换新闻来源之后，地方媒体消失了。这令人担心，因为地方媒体会同时报导当地与全国的发展、人们通常比较信任地方媒体而非全国性媒体，而且地方媒体有助于培育地方民主自治。但这些地方媒体即便受人信任，却依然消失了，这可能跟媒体市场结构变迁的各种原因有关。
回归早期民主？
有些学者认为，若要重新建立公民信任，就不能只是改变人们接收新闻的方式，而是要推出更有力的方式让公民驯服遥不可触的政府。他们认为要设法让公民，尤其是非菁英公民，不只是每隔几年投一次票，而是能用其他方式参与政府。政治理论家约翰．麦克米克（John McCormick）认为，我们可以重新采用文艺复兴时期意大利城市共和国的某些方案。马基维利对这些方案相当支持，例如举办一些菁英大老无法参与的地方集会、用抽签混合投票来决定公职人员任命，甚至是由公民来审判政治案件。或者，也可以恢复本书提过的宣誓授权和问政指示机制，借此约束代议士。再者，也可以考虑让人民罢免民选官员。事实上，当年康乃狄克和罗德岛的殖民者，就在集会中引进过这些方案，他们的点子都来自马基维利。
但在思考这些早期民主方案时，我们不能忘记，意大利的城市共和国跟殖民时期的美国议会，规模都相当小，而且康乃狄克和罗德岛的殖民者，都位处开拓时期。如今的社会规模相当庞大，当时的做法能不能顺利套用，能不能获得满意的成果，都是个问题。从最近加州公民倡议和罢免民选官员的经验看来，情况可能并不乐观。
另一种方式，则是看看能不能用现代科技，让公民与民代联系得更紧密。也就是说，有没有方法能让公民在表达意见之外，还能感觉到自己实际参与了政府的决定。当然，即使能开发出这些方法，依然与面对面的共商政事相距甚远，珍妮．曼斯布里奇（Jayne Mansbridge）等著名学者强调，只有面对面的实体民主才能够促进团结，并满足人类的参政天性。
对国家力量的恐惧
早期民主得以顺利存续的原因之一，就是当时还没有中央政府能够强加外力。现代民主没有这个条件，现代人每天一睁开眼，就得遵守中央官僚各种强而有力的规定。要如何在这种状态下将权力还给人民，是现代民主的大问题。
美国国家力量增长的危险性
也许在美国建国之初的好一段时间里，力量薄弱的中央行政体系都还能顺利保护人民。后来在争论是否建立联邦政府时，反对方认为允许联邦政府提高税收、建立自己的军队，可能会让国家陷入暴政。不过从现代的角度来看，反对方似乎有点杞人忧天，毕竟一七九四年在宾州西部镇压威士忌暴动（Whiskey Rebellion）的军队，完全无法压制整个美国的民主。当时的中央行政机关力量根本就不够强。
但当代就不一样了，如今像美国这样的现代国家如果落到有心人士的手里，似乎真的可以用来建立专制统治。对此，有些人认为不用担心，因为现代的美国政府极为复杂拥肿，没有任何人能够顺利掌握。泰勒．科文（Tyler Cowen）就持这种看法，他还说虽然联邦政府聘雇大量员工（二○一三年高达二百一十万），但大部分员工具备的技能，都不太适用于独裁政权。
不过虽然美国联邦政府的员工技能没那么适合独裁统治，美国总统却在很多重要事项上独揽决定权。有些人认为总统的大权可能会威胁到民主，有些人则认为这种事情在立法与司法的权力制衡下，其实不可能发生。理查．纽斯塔特（Richard Neustadt）在一九六○年曾经提出一个著名的观点：在美国的体制下，总统不可能光靠自己的看法决定事务，若想顺利施政，一定得说服其他人。这听起来有点像本书之前提到的早期民主国家。但纽斯塔特描述的状况是一九六○年，总统行政命令的管辖能力在那之后扩张了非常多，而且立法机关的彼此掣肘，又让总统的实际权力变得更大。当国会意见不一，总统的行政命令就更可能顺利执行，不必担心被国会撤销。讽刺的是，这些行政权力有时候是由奥巴马这种实在没什么威权倾向的总统所扩张的，但权力扩张了之后，却被川普这种总统拿来利用。这不禁让人想起第六章的中国：宋朝的开明皇帝为了顺利施政而将权力集中至中央，结果同样的制度，后来被大明用来建立专制帝国。
事情先后的重要性
在讨论国家力量的威胁时，还有一件事很重要：国家力量要是先壮大起来，民主就很难生根。无论是早期民主还是现代民主都显示相同的模式，在历史长河中，国家只要先出现强大的官僚体系，之后就不太可能长出民主。这种现象政治学家杰可布．哈里里（Jacob Hariri）称之为“建国初期的独裁遗绪”。例如埃及的官僚体制，就可以说是拥有五千年的悠久历史，而埃及似乎也因此多次与民主失之交臂。伊拉克也是个例子，伊斯兰国控制伊拉克大部分地区时，刻意拉拢了既有的官僚机构化为己用。前朝的国家力量若是强大，继承者就容易同时接受权力与专制。
同样的机制也给我们最大的信心，不用去担心种种危机威胁到美国与西欧的民主。西欧人跟北美殖民者在建国之前，都长期活在官僚力量薄弱的政治体制里，共识决议的治理形式早就深深埋在他们的记忆与文化之中。而且除此之外，也别忘记早期民主不是欧洲人的专利。当今的非洲之所以有很多国家能够走入现代民主，很可能就是因为非洲在殖民之前，是一个国家力量薄弱，拥有早期民主的地方。
中国的集权官僚之路
本书多次指出，中国为什么会变成一个典型的集权官僚国家。中国先建立了强大的国家权力，所以一直无法真正发展出合意政治。它早在周代开始，就逐步成为一个中央集权的官僚国家，政府不太需要像欧洲统治者那样先征得其他社会成员的协助，也能顺利统治。而且即便外敌入侵甚至屡扰边境，造成的影响也截然不同。欧洲的外敌将古希腊与古罗马的青铜城邦制度化为齑粉，中国的外敌打下江山之后，却在中原建立下一个王朝。
中国在三十年前发生天安门事件的时候，有些西方观察家说经济发展迟早会把中国推向民主，理由有二，且彼此相关。首先，中国人民口袋有钱之后，就会开始要求民主，而人民的经济状况愈好，国家就愈难对抗这种压力。其次，想要维持经济成长，政治体制就必须改变，而民主是维持发展的唯一方案。所以这些西方观察家认为， 中共领导人若想继续发展经济，就只能接受民主化。
但如今看来，这两个理由显然都是那个时代，甚至是那个时代的西方人才会有的乐观想法。当然，事后诸葛相当容易，不过只要仔细检视东西双方的历史，即使回到一九八九年，我们可能也会做出不同的预测。欧洲的历史，让我们很容易相信经济一旦发展，社会就会获得更大的权力，迫使统治者征求其他人的同意。欧洲的中世纪就是这样，在商业革命之后，中央官僚体系无法有效地向城市征税，结果君主为了拿到钱，只好向各个城市讨价还价，政治就此迎来早期民主。但宋代的中国却截然不同，在商业革命发生后，中央政府利用快速的商业成长，建立铺天盖地的官僚体制来征收间接税，结果政治上不但没有转向合意治理，反而强化了国家权力。
当然，今日的中国和宋代有许多差异，但整体机制依然类似。这两个时期的中国，商业都在政府的大量投资下快速发展，并为国家赚取显著的利润。而崭新的通讯科技，也不但没有侵蚀政府的集权控制，反而强化了它的控制能力。中国在宋代快速发展雕板印刷，并主动引导资讯的流动，科技文件可以自由传播，政治文本则严加管控。当代的中国也一样，“防火长城”以扑朔迷离的审查制度，塑造了极为类似的环境，科学交流非常自由，但只要一牵扯到政治，监控就无所不在。
此外我们在讨论中国政治环境的时候也得注意，中国没有合意统治的传统，但不表示它没有问责观念。远从公元前一○五九年起，中国皇帝就会在正式场合强调“天命”，这当然是用来解释自己为何理应继承前朝的权力，但同时也为未来的表现设下了标准。古中国并没有任何机制强迫皇帝履行天命，但光是皇帝自己想出“奉天承运”的说法而且代代相传，就表示即便中国这么专制，统治者也觉得需要制定绩效标准。
总之，其实中国并不是偏离了欧洲的政治发展模式，而是中国用自己的逻辑发展出了一条完全不同的道路。它今后大概也会留在这种道路上。
总结：乐观的理由，悲观的理由
如果你跟我一样支持民主，那这本书的意义，可能就是我们可以继续抱持希望。早从人类首次建立定居文明以来，就一直以集体的方式，自己统治自己，民主绝非古雅典、文艺复兴意大利、美利坚合众国这些地方的专利。但另一方面，我们也得知道，现代民主必须比早期民主额外面对两个风险，那就是强大的行政权，以及公民的不信任。要解决这两个风险，就必须持续投资耕耘，因为现代民主在扩大公民参与率的同时，可能也让参与变得更浅薄。最后，我们还得时时提醒自己，即使现代民主能够顺利存续，也不表示人民认为这种让“五千菁英”管理“五百万人民”的方式，真的已经够好。我们该思考的，不只是民主能不能存活下去，还得去问目前的民主能不能让人满意。
作者为美国政治学者、人文与科学院院士、哈佛大学博士。早年曾任职于世界银行、经济与合作发展组织（OECD）、非洲经济研究中心与英格兰银行。后陆续于英国伦敦政经学院、美国纽约大学执教，史塔萨瓦吉教授目前是纽约大学的社会科学院院长。
书名：《民主的擂台：人类政体的千年发展，如何决定我们的当下与未来》
作者：大卫．史塔萨瓦吉（David Stasavage）
出版社：八旗
出版时间：2023年9月
