这一现象助长了中国各地方政府的高风险融资行为。为鼓励地方政府主动作为，北京通常不提供融资，而是赋予地方官员广泛的自由裁量权，让他们在地方银行的帮助下，安排资产负债表外的投资工具，为优先领域的项目提供资金，同时中央政府将其职能限制在具体说明哪些类型的地方融资选择是被禁止的。中国大约三成基础设施支出来自这些投资工具;没有这些工具，地方官员根本无法完成那些将为他们在党内赢得赞誉的项目。不可避免的是，这种搞法不仅导致了巨大的产能过剩，还造成巨额的地方政府债务。根据《华尔街日报》7月的一项调查，中国各地方政府的账外债务总额，目前在7万亿至11万亿美元之间，其中多达8000亿美元存在违约风险。
尽管目前债务规模可能更加严重，但问题并不新鲜。1994年实施的财政改革允许地方政府保留其税收收入的一部分，但减少了从中央政府获得的财政转移支付，自那以后，地方政府就处于长期的财政紧张状态。地方政府竭力履行其拉动地方生产总值增长和以有限资源提供公共服务的双重使命。因为将财政权力集中到国家一级，而将基础设施和社会服务支出转嫁给地区和市政府，北京的政策令地方政府负债累累。此外，通过强调快速增长的表现，北京敦促地方官员支持国家重点行业的快速执行资本项目。作为进一步的激励措施，北京有时会向重点行业的项目提供有限的财政支持，并帮助地方政府更方便获得融资。最终，地方政府承担了财政风险，项目的成败取决于党的地方领导，这导致了扭曲的结果。
中国仰赖地方政府推行产业政策的一个更大问题在于，导致全国各地的城市和地区在同一行业展开竞争，而不是相互补充或发挥各自的优势。因此，二十多年来，从西部的新疆到东部的上海，从北部的黑龙江到南部的海南，受到省一级和地方官员超越同行的举措驱动，中国各省份在几乎没有彼此协调的情况下，在政府指定的同一些重点行业建起了工厂。这样的国内竞争难免导致产能过剩，债务水平高企，哪怕在中国已获得全球性市场主导地位的行业也是如此。
以太阳能电池板为例。2010年，中国国务院宣布，到2020年，包括太阳能在内的战略性新兴产业应占国内生产总值的15%。两年内，中国34个省份中有31个将太阳能光伏列为优先发展产业，半数城市投资于太阳能光伏产业，一百多个城市建起了光伏产业园区。几乎同时，中国的光伏产量超过了国内需求，过剩的供应被出口到欧洲和世界其他地区，那里的政府补贴太阳能电池板的所有权。到2013年，美国和欧盟都对中国光伏制造商征收了反倾销关税。到2022年，中国自己的已安装太阳能光伏容量已经超过其他任何国家，此前中国已积极扩建了可再生能源设施。但中国的电网无力支持更多的太阳能发电能力。因国内市场完全饱和，太阳能设备制造商故技重施，将尽可能多的产品销往了国外市场。
2023年8月，美国商务部发现，中国光伏生产商将产品运往柬埔寨、马来西亚、泰国和越南进行小规模加工程序，以避免支付美国的反倾销关税。中国的光伏产能已经是全球需求的两倍，预计到2025年将再增长50%。这种极端的供应过剩导致中国已完成的太阳能产业的利用率在2024年初暴跌至仅为23%。尽管如此，这些工厂仍继续运营，因为它们需要筹集现金，以偿还债务并支付固定成本。
另一个例子是工业机器人，2015年，北京开始将其列为中国制造2025战略优先发展的重点方向之一。当时，建立一个更强大的国内机器人产业有明确的理由:中国已经超过日本成为世界上最大的工业机器人买家，中国的购买量约占全球销售额的20%。而且，该计划看上去取得了惊人的成果。到2017年，中国至少有二十个省份拥有八百多家机器人公司和四十个专注于机器人技术的产业园区。但尽管形成了庞大的产业基础，这种倾尽全力押注的做法对改进中国的机器人技术几乎无所助益。为实现北京雄心勃勃的生产目标，地方官员倾向于在能够迅速扩大规模的成熟技术领域投入。如今，中国在低端机器人领域拥有大量过剩产能，但在需要本土知识产权的高端自主机器人领域仍然缺乏足够的产能。
低端生产的产能过剩还困扰着中国其他技术行业。最近的一个例子是人工智能，北京在最近的两个五年计划中将人工智能列为优先发展产业。2019年8月，政府呼吁建设约二十个人工智能“试验区”，即有权使用地方政府的数据进行市场测试的研究园区。目的是利用中国在该领域的两大优势:一是快速建设实体基础设施，从而支持人工智能企业和人才集聚的能力;二是政府收集和共享个人数据的方式不受限制。两年内，尽管有新冠疫情和政府实施大规模封锁导致的干扰，中国仍有17座城市建起了这样的试验区。此外，这些城市都实施了鼓励进一步投资和数据共享的行动计划。
从纸面上看，中国的人工智能项目令人印象深刻。中国目前在人工智能领域的投入仅次于美国。但尤其是在生成式人工智能领域，中国人工智能研究的实际成色，一直受阻于政府审查和缺乏本土知识产权。事实上，许多利用了政府强大支持的中国人工智能初创企业正在推出的产品，仍基本上仰赖西方开发的模型和硬件。与在其他新兴产业的倡议类似，北京有可能将巨额资本浪费在强调规模经济而非根深蒂固的创新的冗余投资上。
僵尸企业竞赛
矛盾的是，尽管北京的产业政策目标发生了变化，但许多导致产能过剩的特色依然存在。
每当中国政府优先考虑一个新领域时，地方政府的重复投资就不可避免地刺激国内的激烈竞争。企业和工厂竞相生产同样的产品，且几乎没有盈利，这一现象在中国被称为“内卷”。企业不是竭力使得自己的产品与众不同，而是尽可能扩大生产，介入激烈的价格战，进而试图只是在生产方面超越竞争对手;企业缺乏通过改进管理或在研发方面投入，以获得竞争优势的动力。
与此同时，有限的国内需求迫使企业将过剩的库存出口到海外，而在海外，那些库存也受地缘政治和全球市场波动的影响。出口目的地的经济下行和贸易紧张局势的加剧可能阻碍出口增长，并恶化国内的产能过剩情况。
这些动态都导致一个恶性循环:由银行贷款和地方政府支持的企业必须不停歇地生产，以维持现金流。停产意味着没有现金流，将促使债权人要求退款。但随着企业生产增加，过剩库存增加，消费者价格进一步下降，导致企业亏损更多，这又要求地方政府和银行提供更多的资金支持。随着企业债台高筑，对它们来讲偿还债务变得越来越困难，这加剧了它们成为“僵尸企业”的可能。那些企业实质上是破产的，却能够形成足够的现金流，满足偿还债务的要求。随着中国经济陷入停滞状态，政府减少了要求企业缴纳的税费，以之作为刺激经济增长的一种方式，但这减少了地方政府的收入，尽管社会服务支出和债务偿还额增加了。换言之，地方政府和它们所支持的企业之间的密切金融关系制造了一波由债务推动的地方生产总值增长，并使经济陷入了难以逆转的产能过剩陷阱。
2021年3月，中国合肥，一条电动汽车电池生产线。图源：Aly Song/ Reuters
但即便是眼下，中国也几乎没有展示出减少债务依赖的迹象。面对与美国激烈的地缘政治竞争，习近平加码力推中国实现技术上的自给自足。在北京看来，只有在战略领域投入更多，它才能保护自己免于遭到孤立或西方潜在的经济制裁。因此，政府正专注于为先进制造业和战略技术提供资金，并抑制在它认为是干扰性领域如房地产行业的投资。为刺激更多高端本土技术的成长，中国决策者近年来动员了整个银行系统，并建立了专门的贷款项目，以支持优先领域的研究和创新。结果是，导致过度投资和生产的那些结构性问题有加深而非纠正的趋势。
