如果向人们提这样一个简单的问题：中华人民共和国何时实现土地国有化的？许多中国人或许会想当然地回答：1949年10月1日。稍作思考之后，也许有人会这样回答：农村合作化以后。然而，这些答案都是错误的。正确的答案是：依照中华人民共和国的法律，从1949年10月1日到1981年，中国实行的是土地私有制；直到1982年，中国才宣布土地国有化，而且还限于城市范围。细心的读者或许会提问，1982年中国的土地国有化是通过什么程序完成的？事实上，这次将城市的私有土地改变为国有，并未逐户通知业主，更未办理任何征购、征用手续，只是修改宪法时在宪法中加了一句话，于是，一夜之间，中国城市的私人土地所有权，就象没收战犯、官僚、买办资产阶级的土地一样，被收归国有。
随后，国家又将国有化了的城市土地所有权当中的使用权高价出让给私人，从而获得巨额利润。另一方面，国家又为了城市开发和房地产开发，大量征用农民的土地，于是农民集体所有的土地就这样变成国有土地了。本文将分析中国的宪法和法规中关于土地所有权规定的演变，藉此观察土地制度从私有制转变为国有制的这场无声无息的土地“革命”。
一、土地所有权和土地制度
在德国，土地所有权被理解为土地所有者对土地的最广泛和最绝对的权力。[1]中国理论界把这个西方社会对土地所有权的定义解释为土地私有制的最完整、最典型的形式，即土地的业主可相对自由地使用和处置，同时土地高度商品化。[2]在德国，土地所有者对土地的最广泛和最绝对的权力，是与土地的社会责任联系在一起的。德国民法大典第903条对所有权的定义是：以不违反法律和第三者的权力为限制，物的所有人可以随意处置其物，并排除他人的任何干涉。德国基本法第14条第3款也有相同的规定[3]。中国理论界则把土地所有权分解为4个权力的合成，即占有权、使用权、收益权和处置权。[4]在中国，特别是在城镇，人们习惯上将土地和土地上的建筑物合称为房地产。房地产的所有权原本是不可分割的。德国民法大典第94条规定，土地上的房屋建筑从属于土地，为土地所有权拥有者所有。但目前中国采行的规定是，建筑所有权与土地所有权分离，房屋建筑的业主不得拥有房屋所在地的土地。
根据土地所有权的归属不同，可以把世界上的土地制度简略划分为土地私有制和土地公有制两大类型。有人以为，社会主义国家实行土地公有制，而资本主义国家则实行土地私有制，这是个错误的看法。北欧诸国真正实行了社会主义的经济社会政策和福利制度，但它们的土地制度是私有制；以色列是资本主义国家，而它实行的却是土地公有制。即便在一个实行土地私有制的国家里，比如德国，土地中的相当一部分也是公有的，即归国家、州、市镇或其他公众团体所有。然而，不能因为这些国家有一部分土地属于公有，就把它们的土地制度理解为公有制。中国农村的土地大部分属于村民集体所有。那么，土地的集体所有制究竟是公有制还是私有制呢？中国的官方意识形态把它模糊地解释成准公有制，其实，按照民法典来认识，土地的集体所有制毫无疑问是私有制，因为它排斥集体成员之外任何其他第三者的所有权。一个股份公司的股东们是一个集体，一个土地继承群体的成员们是一个集体，一个村庄的农民同样也是一个集体，其集体所有的土地是私有土地而不是公有土地。举一个类似的例子，西方国家中的教会，特别是罗马天主教会，是个很大的集体，它拥有大量的土地，而它的土地属于私有土地。
二、从“耕者有其田”、“打土豪分田地”到中共1947年的“土地法大纲”
中华人民共和国成立之前，中国实行的是土地私有制，大多数土地属于私人所有，也有一部分土地属于国家所有。农民耕种自己的土地或者租地耕种，许多城镇居民拥有自己的房地产，这已有2千多年的历史。历朝历代都把土地的所有和使用视为公民的私权行为，朝廷或政府多采取放任态度。在非工业化国家中，财产主要表现为土地，由于土地向一小部分人手里集中，而另一部分人却失去土地，于是加剧了贫富两极分化，激化了社会矛盾，即拥有大量土地的地主阶层与没有或只拥有少量土地的农民阶层之间的矛盾。根据官方发表的资料，中华人民共和国成立之前，占农村人口约10％左右的地主富农占有70％以上的土地，而占农村人口90％的贫农和中农仅占有30％的土地；地主富农占有的土地当中，自己经营的面积一般不超过30％，其余的土地租给农民耕种。[5]
中国民主革命先驱孙中山先生提出了“平均地权”、“地利共享”、“耕者有其田”的主张，并将土地改革作为其“三民主义”的最重要措施加以实施[6]。曾经是“三民主义”的积极响应者和支持者的中国共产党，在夺权的过程中提出了更激进、更简易、更受贫困农民欢迎的“打土豪、分田地”的口号。在某种意义上讲，中共正是通过“打土豪、分田地”的口号赢得了农民的支持，从而推翻了国民党的统治，在中国大陆夺取了政权，建立了中华人民共和国。失去中国大陆的国民党退居台湾后，真正实施了孙中山先生所倡议的土地改革和“平均地权”，使台湾走上了一条新的道路。所谓的“耕者有其田”，即种田的人拥有自己的土地，其本质是土地私有制；所谓的“打土豪、分田地”，把地主富农的土地分给农民，让农民拥有自己的土地，其本质还是实行土地私有制。如果当初共产党提出的口号是“打土豪、共地产”，那么，中国的农民还会支持共产党吗，共产党还能夺取政权吗？
自1921年到1947年，中共虽然提出了“打土豪、分田地”的口号，却一直没有提出系统性的关于土地制度和土地所有制的纲领性文件。直到1947年7月17日至9月13日，中共中央在河北省平山县西柏坡村召开了全国土地会议，通过了“中国土地法大纲”[7]，才产生了中共第一个关于土地法的系统性和纲领性文件。“中国土地法大纲”的基础是1945年5月4日刘少奇为中共中央起草的党内文件“关于土地问题的指导”。[8]“中国土地法大纲”提出，要废除封建性及半封建性的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度，废除一切乡村中土地制度改革之前的债务；土地分配的办法是：除大森林、大水利工程、大矿山、大牧场、大荒地及湖沼等归政府管理外，乡村中的一切土地和公地由乡农会接收，连同乡村中其他土地，按乡村全部人口，不分男女老少，统一平均分配，抽多补少，抽肥补瘦，使乡村民众获得同等的土地并归个人所有，政府发给土地所有证为产权凭据。“中国土地法大纲”所要建立的土地制度，显然是以土地私有制为基础的。
三、中国关于土地制度的法律法规（1949年－1981年）
1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一次全体会议在北京召开，会议通过了“中国人民政治协商会议共同纲领”（简称“共同纲领”）。这个“共同纲领”可以说是中华人民共和国的临时宪法。其中第3条规定：中华人民共和国有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。第27条规定：土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实行耕者有其田。“共同纲领”在土地所有制问题上继承了“中国土地法大纲”，即坚持土地私有制，未提到土地的国有化问题。
1953年1月13日，中共成立了“宪法起草委员会”，毛泽东任主任。1954年3月，该委员会全盘接受了中共中央提出的宪法草案，随后在全国范围内组织了8千多代表，用两个多月的时间讨论并修改宪法草案。1954年6月14日，中央人民政府公布了修改后的宪法草案，供全国人民讨论。两个多月后，“宪法起草委员会”根据所提意见作了一些修改，此宪法草案在1954年9月9日的中央人民政府第34次会议上讨论通过，交第一届全国人大第一次会议讨论批准。1954年9月20日，全国人大第一次会议通过了中华人民共和国的第一部宪法。该宪法第5条规定：中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种，国家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即劳动群众集体所有制）、个体劳动者所有制、资本家所有制。其中的集体所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制，都属于私有制。该宪法第6条至第11条对各种所有制形式做了一些具体限定。第6条规定，矿藏、水流、由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。宪法第8条规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。宪法第10条规定，国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。宪法第11条规定，国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。宪法第12条规定，国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。
应该说，在土地所有权的问题上，1954年宪法保持了原有的土地所有权制度。在40年代末50年代初的土地改革运动中，尽管土改的手段是用暴力无偿地从地主、富农手中获得土地所有权，违背了土地私有制的最基本原则，但农民分得土地的私有权得到了确认；同时，该宪法维持城市里资本家的生产资料所有权，包括对土地和厂房的所有权。城市居民的房地产作为生活资料，也得到宪法的保护，并可以继承、买卖。1954年宪法还在第13条里规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。
1954年宪法颁布之时，中共在农村开始推动农业生产互助组，这种旨在提高农业生产效率的生产组织形式并未涉及农民的土地私有权。在城市里，私人之间的房地产自由买卖相当活跃。50年代初期和中期，一些文化名人为了在北京安家落户购置了房地产，如吴祖光购买了一套四合院，价钱在1－2万元之间。当时的四合院包括土地和房屋建筑，这些私人财产受到1954年宪法的保护。
从1954年到1975年，中国经历了许多“运动”，其中不少“运动”是针对土地所有权的，如农村合作化运动、公私合营运动、私房改造运动、人民公社运动等。在官方意识形态里，私有制、特别是土地私有制，就是社会主义革命的对象，但当局并未在法律上更改关于基本土地制度的法律法规，所以，依据1954年宪法，中国仍然实行并保护土地私有制，尽管这20多年的政策往往是违反宪法条文的，无论冠以什么“革命”的名义。例如，城市的私有房地产中有一部分被迫交给国有房产部门去经营，房产部门只把房租收入中的一部分付给原私有房的业主，“文革”后房产部门干脆停止支付房租，房主也不敢向房产部门索要房租，害怕因收房租而引来杀身之祸。
如果以为城市的土地所有权经过所谓的“社会主义改造”就变成了国有，那么，一个不能回避的事实是，“社会主义改造”运动其实违反了1954年宪法，城市房地产业主的所有权被强制性地夺走，现在是应该承认违宪的政策合法有效还是无效？进一步看，目前能够找到的有关城市土地所有权“国有化”的文件是1956年1月18日中共中央转批中央书记处第二办公室“关于目前城市私有房基本情况及进行社会主义改造的意见”，该文件有以下建议∶“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当办法，一律收归国有。”[9]若用这个文件作为城市土地已经国有化的依据，就更没有道理了。首先，这个文件只涉及城市空地和街道用地，并不包含建有房屋的土地；其次，这些空地和街道用地，也只有经过“适当”的办法，比如购买，才能收归国有，而当年的政府分文未付；再次，这个文件不过是中共中央书记处第二办公室的一个意见，并非中共的决定，不具法律效力；最后，这个意见本身也是违宪的。改革开放之后，当局发还了“统战对象”（如荣毅仁、王光英以及许多侨属）的部分私有房地产，这一措施恰恰说明了所谓的“社会主义改造”和城市房地产权的改变是不适当的。从法律观点来看，既然，“统战对象”的私人房地产可以归还，那么所有其他人被强制没收的私人房地产都应当退还，因为中国并不存在专门针对“统战对象”的法律优惠。当然，也可以说，在毛时代，特别是“无法无天”的“文革”时期，法律法规经常被弃之不顾，所以宪法条文与政策及现实究竟是否冲突，无论是民众还是执政者，都无人在意了。
